北京：迈向国际一流旅游城市的体制创新

　　编者按：为深入贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》精神，更好地促进北京市旅游业发展，中共北京市委、北京市政府对北京市旅游管理体制做出了重大调整，北京市旅游局更名为北京市旅游发展委员会并列入市政府组成部门。为加快建设国际一流的旅游城市，把旅游业打造成重要的支柱产业，日前北京市旅游发展委员会组织专家学者进行了专题探讨，本刊摘其精要发表。

　　构建产业发展的宏观调控体系是旅游发展委员会首要的工作目标

　　戴斌（中国旅游研究院院长、教授、博士生导师）：

　　长期以来我们熟悉旅游目的地的构建和微观层面的行业管理工作，而对于市场经济条件下的大都市旅游经济运行如何管，特别是如何加强政府的宏观调控能力，应当说全国都还没有成熟的可资借鉴的经验，北京需要积极探索，开展更多的试点工作。旅游管理要重点抓好需求面和市场面，通过旅游消费需求去引导市场，进一步调动各区县政府和旅游企事业单位，调动全社会的积极性、主动性和创造性，以规范保障供给，以创新促进发展。

　　抓好北京旅游发展的若干关键领域和重点工作有六点要引起重视：一是要加强产业融合和非传统旅游资源的开发，率先实现旅游经济强市，把旅游业真正培育成为国民经济的战略性支柱产业。二是以游客满意度提升为导向，持续推进现代旅游服务业的建设。这两项工作是建设国际一流旅游城市的基础，也是基本保障，必须在战略上给予高度重视，但是客观地讲，都还没有破题。还有如何让市场机制在旅游资源配置中发挥基础作用？如何有效地界定政府、中介组织和市场的作为空间？在北京这个问题更为突出，更迫切需要从战略上破解。三是逐步解决市场秩序长期失范的重点难点问题，特别是一日游和黑车、黑导等。四是旅游公共服务体系的建设，最大限度地保护游客的合法权益，特别是把北京市民的出游的权益保护和品质提升问题纳入到政府视野中。五是旅游发展委员会内部资源的整合与外部环境的协调，建立和完善适应大旅游发展的管理体制和工作机制。最后，是教育、科技和人才的产业支撑。旅游这一大产业，没有优秀的人才和稳定可靠的智力支撑是无法持续发展下去的。这方面也要有大视野和大思路，比如旅游大学的组建，就是势在必行的事情了。北京不要受现有的学科目录局限，也不要受部门职权所局限，先行先试，闯出一条新路子出来。

　　公共管理体制要与建设国际一流旅游城市的目标相适应

　　魏小安（中国旅游研究院学术委员会主任、研究员、博士生导师）： 北京建设世界旅游城市其中一个突出的问题就是“小马拉大车”，即原有的旅游管理体制和管理模式已经难以适应大发展的需要。因此，这次调整就不仅仅是技术性的，而是战略性的。旅游具有综合性强、关联度高、拉动面大的特点，如果局限在原有的行业管理体制之下，很多问题只能是议而不决，决而不行，行而不力，其间的根本是需要转向旅游的公共管理体制。一个较长的阶段内，旅游管理的工作重点应当集中在三个方面。

　　一是处理好旅游发展与城市发展的关系。首先，要充分认识旅游对城市发展的作用。以服务大发展、配套大空间、发展大产业、提升大形象、发挥大功能、促进大文化、美化大环境为基础定位，发挥旅游业在推动区域新发展、拓展旅游新体系、衍生城市新产业、促进城乡新和谐、提升城市新品质、培育社会新生活等方面的积极作用。其次，是全面提升。通过实施社会化战略、特色化战略、精品化战略、生活化战略、转型化战略、科技化战略、系统化战略、综合化战略、双向化战略，致力于打造完美城市、品牌城市、精致城市、人本城市、休闲城市、数字城市、联动城市、多元城市、开放城市，全面提升城市旅游业的整体素质。第三，强化功能。在城市建设中，应突出城市文化，构造景城，处处是景，触景生情。第四，是建设休闲城市。政府应致力于提供公共空间、完善产业政策、推动非营利组织、培育市场主体，积极进行休闲城市的创建。并且在居住、工作、交通环节应给予充分的统筹配套，进行休闲化设计。

　　二是要转变职能，创造性地开展工作。第一，在宏观管理方面，应完成七个转变。从旅游部门管理到部门协同管理，从旅行社管理到旅行业务管理，从星级饭店管理到住宿业管理，从旅游景区管理到旅游吸引物管理，从供给管理到需求管理，从行业管理到公共管理，从国内管理到国际协作。第二，旅游主动融入中心，纳入主流。国际化、智能化、精细化、城镇化是各个产业发展的基础，旅游能够融入这四个方面，就融入了中心，进入了主流。第三，促进转型，强化升级。转型，主要是从比较单一的观光型旅游产品到复合型旅游产品。尤其是商务旅游、都市休闲、乡村度假等产品，需要大力培育。升级，主要是精品化发展，是纵向的整合。第四，是全面整合，建设国际一流旅游城市。

　　三是以改革促发展。通过市场化、集团化，提升国际化，创造一体化。更重要的是推进公共化的发展。第一，是旅游运营要素的扩大。升级和扩大的旅游运营要素，需要大文化、深体验、慢节奏、浪漫气氛、精品化和高科技。第二，是发展要素的健全。发展要素涉及资源、资金、土地、人才、信息、科技、文化、管理、产权等各个方面。第三，是环境要素的培育。应当弥补自然环境，提升人文环境，改善经营环境，完善市容环境，强化休闲环境，优化交通环境，协调景观环境，严格保护环境，创造好的发展环境。

　　加强泛旅游时代城市管理，推进国际一流旅游城市建设

　　吴必虎（北京大学旅游研究与规划中心主任、教授、博士生导师）: 北京进行旅游行政管理体制改革是适应泛旅游时代城市旅游管理，推进国际一流旅游目的地城市建设的重要举措。可以从旅游产业发展趋势、城市旅游目的地管理、以及世界城市建设三个层面来看成立旅游发展委员会的必要性。

　　首先，从旅游业发展的趋势看，我国旅游业发展虽起步较晚，但发展速度举世瞩目。经过多年的发展，中国旅游业走到从观光旅游到休闲旅游、体验旅游，旅游业已经从大众观光的“门票旅游时代”向观光游览、商务旅游和休闲度假三驾马车并驾齐驱的“泛旅游时代”转变。与大众观光旅游相比，泛旅游打破了传统旅游产业的界限，使得旅游经济的带动效应得到扩散和增强。今后旅游业发展将会涉及到除酒店、旅行社、景区以外更多更广的行业。

　　其次，从城市旅游目的地管理的角度来看，在全球化背景下，城市之间互相依赖，城市功能发生转换的现象越来越明显，几乎所有的城市都有旅游目的地化的趋势，而城市作为一个旅游目的地，它与景区目的地有着很大的差别。城市旅游目的地的吸引力除了传统的景区景点和节事活动，还涉及城市的治安状况、公共交通便捷性、住宿条件、商业购物、银行金融服务等，各个方面都会影响城市作为旅游目的地的形成和质量提升。

　　最后，从世界城市建设方面来看，目前世界公认的几大世界城市伦敦、纽约、东京，它们有一个共同的特点，即都是在市场经济的模式下成长起来的。而目前来看，中国尚未建立完全的市场经济体制，因此北京要建成世界城市，需要重新设计一条与西方世界不同、具有中国特色的世界城市建设管理模式，世界城市和国际一流目的地建设，不能完全依赖于市场调节，鉴于中国和东方文化系统的不同特点，需要更强的政府主导能力。此外，北京在中国建设世界最大旅游目的地国家过程中，承担着中国政治首都和国际旅行旅游首选目的地城市的双重角色。建设世界城市要求北京市更多地肩负起旅游目的地城市的社会责任，要求北京市有关方面对旅游的干预、处理能力都要提升。因此，成立旅游发展委员会，将有助于北京早日实现世界城市建设的目标。