宁波“鄞州模式” 撤县建区的新探索

　　2002年，浙江省宁波市委、市政府着眼拓展城市发展空间，构筑宁波大都市、提升国际竞争力，作出了鄞州撤县建区的重大决策。十年来，鄞州区牢牢抓住历史性机遇，勇于改革突破、敢于创新提升，走出了一条具有时代特征和地域发展特色的科学发展之路。作为鄞州撤县设区十周年系列活动的重要组成部分，4月10日下午，“《中国撤县建区的新探索（宁波鄞州模式实证研究）》首发式暨研讨会”在鄞州举行。与会专家从理论和实践结合的高度，对“鄞州模式”进行了深入的剖析和系统的总结，认为“鄞州模式”是我国撤县建区的创新探索，对推进县区级行政区划调整、深化体制机制改革具有理论和实践价值。现综述相关观点，以飨读者。

　　撤县建区“鄞州模式”的创新点

　　程刚（宁波大学党委书记、教授）：综观撤县建区“鄞州模式”的发展历程，其主要创新点可概括为“六个率先”：

　　一、围绕以人为本的发展理念，率先构建富民惠民的体制机制。鄞州区把以人为本的科学理念贯穿于经济社会发展始终，把实施“幸福民生40条”作为全区最高行动纲领。全力推动科学发展的创新工程，全面落实富民惠民的政策举措，不断改善城乡生产生活条件；通过优化全民创业充分就业的创富环境，努力让鄞州区成为创业者的乐园；通过整体推进城乡一体化的基础设施建设、社区建设和公共服务体系建设，全面改善城乡人居环境，提高人民生活质量；通过强化执政能力和民主法制建设，以转变政府职能和推进免费行政服务为抓手，着力推进公共服务型政府和公共服务型基层组织建设；率先推动政府财政向公共服务型财政转变；率先给全区老年人发老年补贴。

　　二、围绕经济转型升级，率先建立发展城市经济的体制机制。从农业经济主导到工业经济主导再到城市经济主导，是经济社会现代化和转型升级的必然趋势。鄞州区近年来在全省乃至全国区域经济发展中能够实现加速发展、弯道超车、后劲勃发，其中很关键一个因素是其顺应了中国城市化加速推进的大趋势，形成了包括城市化建设、城市化生产、城市化就业、城市化消费、城市化生活“五位一体”的发展转型，率先实现了由工业经济主导增长的发展向城市经济主导增长的发展转型，这是鄞州区经济社会转型升级的主线和特色。

　　三、围绕资源要素合理配置，率先完善市场民营、务实开放的体制机制。灵活的机制激发动力，完善的体制增添活力。把经济市场化与民营化有机地结合起来，对内搞活与对外开放有机融合起来，把发展资本市场要素市场与提升商品市场联动起来，让市场机制对资源和生产要素的配置起基础性作用，不断激发民众创业、投资、理财的积极性，让产权清晰的民营企业、民众投资民本经济成为投资创业发展市场经济的主体力量，这是鄞州区企业富、政府富、老百姓也富的很重要的创新之举。

　　四、围绕城乡统筹发展，率先推进城乡综合配套改革，形成城乡互促共进的体制机制。城乡关系在现代化进程中居于首要和基础地位。缩小和消除城乡发展差距、实现城乡经济社会发展一体化，是实现科学发展的关键问题。鄞州区抓住城市化加速和撤县设区融入宁波大城市的难得历史机遇，自觉加大实施统筹城乡发展方略的力度，大力推进城乡综合配套改革，着力强化新型城市化与新农村建设双轮驱动，致力于形成城乡互为动力、互促共进、互利双赢的发展机制，加快缩小城乡发展差距，努力开创城乡经济社会发展一体化的新格局。

　　五、围绕共同富裕这一目标，率先形成共创共富、共建共享的体制机制。创新社会建设的体制与内容，是推进共享的有效途径。鼓励有能力的人和有条件地方率先创业致富，先富带后富，形成共创共富共建共享的发展机制，这是鄞州具有又好又快发展长久推动力的最重要内在因素，也是中国特色社会主义发展道路的本质特征。

　　六、围绕与时俱进创新精神，率先营造激励创先争优的体制机制。鄞州区在全社会特别是广大干部中倡导解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，大力弘扬“敢为、争先、求实”的鄞州精神，以群众性文明创建活动和执政能力建设为载体，形成物质文明建设与精神文明建设相互促进，文化软实力、党政执行力和经济硬实力整体提升的机制。

　　撤县建区的成功范例

　　林拓（华东师大教授、博导）：世界城市发展进程已经证明城市体制直接决定城市的发展。撤县建区是具有中国特色的城市体制改革的重要内容，目前全国撤县建区已经有100多个，引起了广泛的关注。其中，鄞州撤县建区是一个非常成功的范例，最突出的表现是空间优化、战略创新。

　　回顾鄞州撤县建区的历程，可以称之为一场攻坚战。事实上，任何一个地方撤县建区，往往都需要面对三大转变：市、县体制转变为市、区体制，县域发展转变为城市发展，城市体量转变为城市质量。鄞州通过大胆的体制创新，充分激化活力，协同共进，采用市、区共建共享，将撤县建区所带来的体制摩擦风险降到了最低。同时，抓住了人本要素，做到了环环推进，确保县域向城区发展过程中不出现大规模的断裂。此外，通过形态优化到功能优化，不断提升城市品质，避免了假性城市化风险，可以说，“鄞州模式”为我国其他地方撤县建区提供了一个很好的范例。

　　推动县域经济向城市经济转型

　　阎勤（市政府发展研究中心主任、研究员）：鄞州以撤县建区为契机，走出一条城市化带动工业化的科学发展之路，推动区域发展由县域经济向城市经济转型。其中最突出的表现是产业发展有效推动了“四个转型”，即产业层次从中低端为主向高端引领转型，产业结构从二产为主向二三产联动发展转型，产业布局从园区多点分散向高密度集群转型，产业主体从以传统中小企业为主向高端化、龙头型现代企业转型。

　　除了产业的有效转型外，鄞州的发展战略、发展动力、发展姿态、发展格局等也发生了很大的变化，区域的基础设施、城市形象、民生水平等都有明显改善，更重要的是，鄞州的土地、空间等要素资源价值以及整个区域发展价值大幅度提升，成为了宁波现代都市重要的中心城区之一。

　　鄞州撤县建区后的发展实践表明，对中心城市边缘的郊区县进行撤县建区，并以此为基础推动县域经济向城市经济转型，是符合时代潮流的科学发展之道。

　　新型城市化背景下的“鄞州模式”

　　陈飞龙（市发改委副巡视员）：鄞州撤县设区以来，始终突出锐意创新、敢闯敢为这一发展主线，坚持统筹协调、互促互进这一有效方法，围绕以人为本、共创共富这一根本主题，强化真抓实干、合心合力这一关键支撑，在明确定位基础之上，强化分析优势和劣势，初步走出了一条以城市经济为主导、具有鄞州特色的社会转型发展之路。

　　在新型城市化背景下，理论和实践均取得成功的撤县建区“鄞州模式”具有典型性。目前宁波的常住人口已达到730万人，到了“十二五”末期，预计达到1000万人，相当于上海上世纪80年代中期的总人口。人口的增长、城区的扩张考验着宁波的经济协调性、交通通达性等等。因此，鄞州发展一系列的经验、模式具有普遍指导意义。

　　另外，鄞州规划建设走出的路子同样具有典型性。鄞州用“世界眼光”谋划城市形态规划，注重整体布局，开发时精打细算、量力而行、分步实施。其“富规划，穷开发”的理念值得借鉴。

　　市区两级财政管理体制的双赢

　　杜建海（鄞州区委党校党委书记）：鄞州撤县建区有很多体制机制上的创新，究其核心，便是财政管理。从全国各地进行撤县建区区划调整的实践来看，建制撤改、保留原有体制的过渡期，探索有利于市、区两级发展的财政管理体制，是共性的实践经验。因此，鄞州在撤县建区后的初期，也经历了财政管理体制三年不变的政策安排。此后也经过几次微调，但总体上体现三大特点，即适当提高市级财力统筹比例、基本保持县级财力分成格局、基本明确了市与区同城建设的责任。概括起来就是统筹兼顾，权责明确，共建共赢的创新性财政体制。

　　这种创新性财政体制在鄞州撤县建区城市化推进的实践中，取得了市与区共同快速发展提升的效应。首先，对区级发展起到支撑效应。这种放水养鱼的财政政策，提高了鄞州招商引资、扶强树优、发展经济的积极性，为鄞州区尽快融入宁波大都市圈，顺利完成城市化目标提供了最有力的财力支撑；其次，对市级发展起到了支持效应。鄞州区财力的增强使其对宁波市级财政的直接贡献和间接贡献力度增加显著，并使得宁波市得到城市空间的拓展和城市功能的完善；再者，对市与区的发展起到了共赢效应。利用同城效应，一方面充分展现了鄞州新城区的崭新形象，另一方面也提升了宁波城市建设的层次。

　　撤县建区是发展转型的重要推动力

　　陆静波（鄞州区发改局副局长）：撤县建区带来的体制机制变化，是鄞州产业转换和产业发展模式转型的重要推动力。

　　这种推动力主要体现在四个方面。一是撤县建区加快了鄞州遍地工业化模式的转型，推动了产业向“两园区两中心”的集聚，为企业的集群化发展奠定了基础；二是撤县建区加快了由县域经济向城市经济的转型，为我区第三产业的迅速崛起和传统农业的转型提供了空间，并为发挥我区的区位优势，吸引生产性服务业集聚提供了条件；三是撤县建区后县级财政体制在一段时间内的保留，实际开辟了“扩权强区”的新模式，为我区积累财政实力，优化产业发展的空间环境和政策环境，寻找合适的发展模式提供了财力保障；四是园区建设、城市经济、政策环境等综合作用，拓展了企业家和政府官员的视野，使我区产业在短时间内突破了循环封闭的发展模式，迅速嵌入到全球价值链之中，实现了产业的开放式发展和价值链的提升。

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　　什么是撤县建区“鄞州模式”

　　撤县建区的“鄞州模式”是指：在新型城市化工业化背景下，以中心城区的扩张提升为契机，以县域政区转变为市域城区的行政区划调整为手段，以体制机制创新为根本，以城市政府统筹兼顾、活权强区和区级政府内生发展、有机融入为重点，着力构建实力鄞州、生态鄞州、富裕鄞州和平安鄞州，实现以新型城市化为导向的，市和区共建、共促、共享、共赢的管理机制和运行机制。