城市发展模式引热议 如何稳妥推进城镇化

　　改革开放30多年来，我国城镇化率从1978年的17.92％发展到2011年的51.27％，这种速度在国际上是空前的。在今年全国人大十一届五次会议上，国务院总理温家宝部署2012年主要工作任务时提出“积极稳妥推进城镇化”。就这一句话，引发了政协委员和人大代表的广泛讨论。

　　农民被城镇化了吗？

　　全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，我国城镇化水平是以城镇非农业人口占总人口的比率测算的，城镇人口定义为“城镇户籍人口＋暂住人口”，暂住人口又是以在城镇有固定工作、居住半年以上为标准的，而所谓51.27％的城镇人口中，至少有10％属于进城务工农民，他们并没有真正成为城市居民。可见，我国实际的城市化水平远比官方公布的低得多。

　　全国政协委员李卫华对此深有同感：“我国目前统计意义上的城镇化是把近2.9亿农业户籍人口算作城镇常住人口的结果。”

　　有人把这种现象叫做“农民被城镇化”。李卫华说：“大量不愿进城的农民被迫失去土地，形成了一个不同于农民也不同于市民的过渡群体，这些工作和居住在城市中的农村户籍人口大多处于‘半城市化’状态，他们未能真正融入城市社会，却被统计在城镇化率之内。”

　　与这一现象相对的恰恰是城镇化的另一误区，即土地城镇化速度大于人口城镇化速度。中国社会科学院发布的《2009中国城市发展报告》显示，2001年~2007年，地级以上城市市辖区建成区面积增长了70.1％，但人口增长只有30％。

　　“我国内地大中城市人均综合用地已超过120平方米，而东京为78平方米，香港也才37平方米。”李卫华说，“一些地方城镇化推进的方式，基本上还是要‘地’不要‘人’，把农村的地圈进来了，但是把农民挡在城门之外，存在‘土地城镇化’的现象。这种城镇化现象的背后是城市政府对土地财政的高度依赖，以及对土地资源的粗放利用。”

　　混凝土经济还在继续？

　　全国政协委员刘秀晨提出，应深入思考城市发展模式。目前，城市“摊大饼”式的发展方式在延续，“混凝土经济”也在继续，这样一种高层高密度的城市发展模式，不利于城市合理地、可持续地发展。

　　而农工党中央的提案也对此进行了分析：目前城市发展形态仍以“摊大饼”为主，一些城市不断向外低密度蔓延，有效耕地被大量占用，生态环境破坏严重。

　　同时，一些地区城市建设大多采用开发区的发展模式，过度依靠房地产开发，忽视产业发展。如何使工业化带动城市化，限制大城市无限制扩张，避免中小城市发育不足、农村边际效益递减，这些都是城市化发展中要重视的主要问题。

　　城镇化和城市化有何不同？

　　我国城镇化该选择什么战略？蔡继明在接受本报记者专访时提出，建议将城镇化战略改为城市化战略。为此，他特别向记者详细区分了城镇化和城市化这两个概念。

　　蔡继明认为，“城镇化”主要是以乡村社区集中为重点，强调的是“农民离土不离乡”、“进厂不进城”或“进城不落户”、“迁徙不定居”，其结果是小城镇遍地开花，既占用了大量耕地，又达不到城市化的理想效果。而“城市化”战略，不仅强调农业劳动力向非农产业转化，更强调农村居民向城市居民转化。

　　“大力发展小城镇，是我国改革开放初期为适应‘离土不离乡’、‘进厂不进城’的农村工业化模式而采取的战略。”蔡继明说，“目前，我国的经济发展已经进入工业化中后期，经济发展的动力源已经由农村转移到了城市，农村工业化已转向城市工业化，以小城镇为主的城市化模式也应适时转变成以大城市为主的城市化模式。

　　“如果不便改变已有提法，也需要对‘小城镇’的发展做出明确的界定和科学的规划。应该强调，所谓加强小城镇发展，重点是建设好19234个建制镇中的2000个大镇（包括城关镇和中心镇），把相当一部分城关镇发展成小城市，把有条件的建成中等城市。”蔡继明说，“不能笼统地发展所有建制镇，更不应盲目地发展数以万计的非建制镇。”

　　大城市为什么要优先发展？

　　李卫华建议，要推进低成本的城镇化，更多地关注中小城市、小城镇和县域经济的发展，让经济增长重心更多地往县和县以下地区转移、下沉。

　　而蔡继明却表示：“根据我们对城市的经济功能、吸纳就业的能力、控制污染的功能和占用耕地的数量所做的分析，大城市优先发展战略优于大中小并重战略，更优于小城镇优先发展战略。我们不仅应用‘城市化’战略取代‘城镇化’战略，还应用‘大城市优先发展’取代‘加强中小城市和小城镇发展’，以城市群作为推进城市化的主体形态。”

　　按照我国习惯划分，人口50万~100万为大城市，人口100万~200万为特大城市，200万以上为超大城市。“强调大城市（包括特大城市、超大城市、超特大城市以及大都市群）优先发展战略，并非完全排斥中小城市和建制镇的发展，而是强调在未来城市人口的分布中，大城市要占较大的比重。从这个意义上说，只要我们制定出合理的规划，引导城市人口主要分布在中等以上的城市，即使不提‘大城市优先发展’，也是可以的。”

　　大城市会不会带来更严重的“城市病”？蔡继明认为，记者的担心是多余的，恰恰是大城市更易于控制和减少污染。

　　“从城市控制污染的能力来看，大城市在创造同量GDP的条件下，其污染物排放量远远低于中小城市。而且，由于规模经济的原因，大城市降低单位污染的成本也远低于中小城市，特别是小城镇。”蔡继明说，“以1995年为例，当时坐落在全国各个城镇的乡镇企业的总产值占全国GDP的25％，但其污染物排放总量却大大超过工业污染排放总量的25％。”

　　蔡继明补充说，对一个小城镇来说，要建设供水、垃圾处理、污水处理等基础设施，5万人口才是比较经济的规模。而2003年在我国20600个建制镇中，镇区人口在3万人以上的只有800个。可见小城镇更难防治污染。”

　　以城市群推进城市化？

　　以城市群作为推进城市化的主体形态，在不少政协委员的提案中，记者看到了大家对这一想法的认同。

　　农工党中央提案认为，要合理确定城市开发边界，提高建成区人口密度，防止特大城市面积过度扩张，应以大城市为依托、中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群。

　　台盟中央提案也建议，推进区域均衡增长来控制单个城市的规模，以转型升级为契机推动城市内涵式发展。

　　此外，还有一些提案涉及具体的城市群发展。农工党中央提案建议建设长江中游城市群，打造中国经济发展第四极。

　　“在全国范围合理布局中心城市，通过对中心城市在政策、项目、资金等多方面的引导、扶持和监管，将极大地促进中心城市在产业转型、结构升级、基础设施改善等多方面的发展，加快城市‘两型’发展，提升区域整体‘两型’社会建设水平。”全国政协委员胡树华说。