论中国城市规划制度与世界接轨

　　1　几个概念的澄清

　　1.1“接轨”

　　“接轨”是一个轨道交通的技术术语的泛社会化概念，原意是两根不连接的或者不同标准的轨道的“接通（connecting）”。因此原来的不同标准都可以被改变，以达到同一标准而完全接通（connection）。但是，此概念在这次泛社会化过程中，由于是中国“与国际接轨”，由于这两者的量与质的差异，使之渐渐失去两者都可以改变的本来含义，逐步演变成为弱势文化面对强势文化的被动改变，成为外资吸纳经济面临资金输出经济压力之抗争，成为落后技术与先进技术的劣势竞争之代名词。

　　“接轨”概念在时间上存在着完全不同的理解，第一种理解是“接通（putthrough）”，这种理解随着“狼来了”的声音的频率加密，随着中国加入WTO的脚步的迈进，变得越来越成为一种公众理解。其实，任何一个“接轨”过程，尤其是两种社会经济体制的接轨过程并非一日之间可以完成。中国加入WTO并非一个孤立事件，从微观时段上的历史分析观察可以发现，这是20年来改革开放从计划经济向市场经济转轨的整个过程中的一个环节，只是一个重要的关键环节而已。没有前20年的渐变的转轨过程的积累，今日之实质性突破决无可能，而这个过程还会在加入WTO之后继续发展。因此，把中国与世界的“接轨”理解为“beclose to”或“approach”，即一个接近或趋近的过程，由量的积累达到质的突变，可能可以让人看得更深更远，更看到今后会不断出现的新挑战。

　　至少大多数人会接受一个现实：这接轨的中国一端在变，而另一端也在变。今天“世界”的游戏规则只是各方面力量比较的今日之平衡点，明天会有明天的新平衡点。

　　“接轨”，可以被理解成为一方被另一方“接受（accept）”，尤其在特指今天中国的社会经济技术与一个我们在没有参与制定游戏规则的世界接轨时，更是如此。但是完成接轨的过程，实际没有一个方面是可以全盘地被动接受，而另一个方面可以完全被接受的。历史告诉我们，这种接受和发送过程中的双方，都会或多或少地被改变以适应新的环境。因此，看到接轨过程中的这种“改变适应（adapt）”的必然性，可能是学者区分媒体炒作深度的一个标志。两轨相接，目的是在其之上、在其之后的“通运和联运”，达到人通、财通、思想通。接轨并非目的，而只是手段。

　　1.2　“国际”

　　“国际（international）”，不管在中文还是在西文中都原本是一个形容词。由国家（nation）和之间（inter-）两词构成。如此想来，中国如何与一个形容词接轨呢？唯一的理解是有意或无意的去除了形容词的主体词。这个词是“社会”？是“经济”？是“技术”？还是“标准”抑或是“游戏规则（playrule）”？如果把这里的国际理解为“世界”或“世界的”，则引发的思考是这个“世界”指谁？中国面临融入的今日世界是个多元的世界，中国不仅将面临强权和强势，也面临这个全球化的世界中的弱权和弱势集团。因此这种“接轨”决不会是两轨相接，而是多轨相接。

　　1.3 “中国”

　　“中国”也并非我们通常的僵化理解。我们在研究国内规划问题时，常还自觉地以发达程度、民族文化传统和自然地理状况分成不同的梯度，为什么一旦说到“与世界接轨”时，就不自觉的把中国简单化地看成一个单元呢？从城市规划体系的5个子系统分析，中国的经济发达地区和落后地区之间差别甚大。一些沿海城市的城市规划管理条例已经汇集几大本，而不少边缘地区的城镇还没有一个规划管理条例；沿海发达城市规划局已经积累了20年的对外交流、合作和处理外商外资的丰富经验，而一些城镇还处在计划经济为主导地位的城市规划管理体制中。是否到了应该深化研究各个城市的规划体制的接轨问题，而不是停留在中国层面的时候了？

　　更广义的理解“中国”，谁也不能否认香港和澳门的城市规划体制今天也是中国的城市规划体制中的重要组成部分。谁又能否定今天在台湾实施的《都市计划法》是第二次世界大战中在“中国”开始编制的，从大陆带去台湾修订的第三版呢？中国城市规划体制是否不能随便免谈香港、澳门和台湾的城市规划体制呢？

　　看似简单的题目，对于其中的每个概念的界定，对学者可能却又不是如此简单得了的。

　　2 中国的城市规划体制的几次历史性“与世界接轨”

　　从历史上看，“中国的城市规划制度”是一个不断变更其内涵的概念，在其发展增进过程中历史断点之多、之激进和彻底，少有国家可以类比。

　　鸦片战争断裂了中国传统文化中城市建设和城市空间布局的理念和理想，西方列强在中国土地上建设的殖民地是最早引入现代西方城市规划的实例。如德国将其在中国的殖民地青岛作为其城市建设规划管理的实验地，当时的青岛建设，从空间布局规划、市政设施到城市管理条例都走在德国绝大多数城市的前面。这个期间，中国其他的一些开埠城市都可以看到西方现代城市规划制度的烙印，如上海、天津等等。而在日本侵占时期，许多的城市也留下了日本化了的西方现代城市规划体制的印记。但从总体上看，这个时期中国城市规划制度有两个特点：其一，中国传统城市规划体制是被动地被断裂的，中国的城市是被动地接受西方现代城市规划及其体制的；其二，这时的接受是个别城市的现象，还谈不上形成全国性的城市规划体系。但是到了该阶段发展的后期，民国政府基本上采取了主动接受现代城市规划思想的态度，努力建立现代城市规划制度，并颁布了中国的第一部国家级的城市规划法《都市计划法》。所以这个阶段中国的城市规划制度是“与世界接轨”，是一个从被动到主动，从点到片的发展过程。

　　中华人民共和国成立后，城市规划制度又一次“与世界接轨”，与苏联式的社会主义指令式计划经济制度下的城市规划制度接轨。从现有的资料看，这次接轨完成了城市规划教育体系的建立，完成了全国性的各个行政级别上的组织体系的建立，并基本上套用了苏联的技术体系。这个过程中，中国的大多数地区城市的现代城市规划基本上是从无到有的建设。这一接轨过程基本上是中国主动的接受（accept），当时又有谁能开口对这个过程中的引入内容提出分析，指出其利弊呢？但从近年的访谈和出版物中，可以发现实际上当时曾有一批留学德英的老专家从现代城市的职能运行角度，从现代的城市规划的《雅典宪章》的功能原则，对于苏式城市规划，尤其是过于城市形式的古典城市设计，或有反感，或有抵制，更有嘲笑苏联专家的。这次接轨后，城市规划有了在中国的官方版本，是国民经济计划的延续。也就是说，城市规划只是经济计划制定后，完成其在城市土地和空间上的落实。由此在中国一个plan有了“计划”和“规划”的两种特定译名，两个特定内涵，两个不同层面的怪圈。由此也有了城市规划图纸在中国有了特有的“机密”到“绝密”的红印，有了从国家级到省级和各城市的市级城市规划设计机构，大则几百人，小则几十人，为城市的行政机构领导的决策画图，画最新最美图纸。领导不断换新，政策不断的变更，图纸也就不断更新。

　　城市规划制度随着改革开放再一次“与世界接轨”。这次主要是指与世界发达的市场经济下的城市规划体制接轨。经过80年代的尝试性接触后，1990年后开始谈及到了一些关键问题，其中最重要的论题有：城市规划法治化建设，市场经济下的城市规划制度，全球化下的城市管理，公共参与，环境理念和新技术应用等等。但是至今为止，中国大陆的城市规划实际运作的主流体系还是计划经济下的城市规划制度。从本质上观察，引入新理念和理论尚未完成实质性突破和运作接轨，尚处于理念和概念的准备时期。这种理论准备应该说今天已经成熟，是实质性推进和完成接轨的关键动作的时候了。