小城镇：从大问题到大战略

　　2000年6月，中共中央、国务院专门下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，就小城镇建设作出了一系列的战略部署。在此后的中央历次农村工作会议以及有关农村工作的文件中，也反复提出要搞好小城镇建设。但客观地看，一些地方不顾客观条件，缺乏长远规划，布局不合理，盲目攀比扩张，基础设施不配套，严重影响了小城镇整体功能的发挥。6月下旬，由国家能源局主办、天津市发改委承办的APEC低碳示范城镇论坛在天津召开。这次论坛传递出一个重要的讯号，到2015年，我国将建设1万个新能源示范镇。我认为，内需型经济的最大潜力在小城镇，实现可持续发展的最终落脚点也在小城镇。我国小城镇的低碳发展之路，对解决环境保护、气候变化和节能减排等全球共同面临的挑战，具有重要的现实意义。

　　小城镇建设具备大容量的国内市场

　　我生在农村，长在农村，对小城镇有着天然的直觉。小城镇事关社会公平正义，事关城乡二元结构，事关国家可持续增长。最近10年来，我一直关注小城镇经济、社会和体制等方面的理论与实践问题。在这个过程中，我对国家开发银行支持小城镇基础设施贷款进行了3年多的跟踪分析，陈元同志要求评审三局、研究局和培训局支持我的工作。我还实地考察了100多个小城镇，重点调查了20多个典型案例，获得了珍贵的第一手资料。

　　因为有了这些基础工作，我向中央领导提出了多份小城镇建设的政策建议。国务院研究室第617号《决策参考》、光明日报第58期《知识界动态清样》、新华社第189期《国内动态清样》、中央党校第433期《思想理论内参》和中央政策研究室第204期《群言》，分别报告了我这方面的研究成果。这些建议都在解释和说明一件事，就是小城镇建设在拉动经济增长中具有托底作用，应当上升为国家战略，所有的经济政策和制度设计都有必要指向这个落脚点。

　　我认为，在后国际金融危机时期，国际经济政治格局演变十分深刻复杂，美日欧等主要经济体的市场需求下降，倒逼我国经济增长的力量从国外转向国内,从城市转向农村。如果把握好这个重大的历史机遇，顺势形成以小城镇建设为抓手的经济政策和制度设计，增加对小城镇各项事业的投资力度，我认为可以为国内其它行业提供广阔的市场空间，具有纲举目张的战略统揽意义。

　　需要指出的是，中央提出建党100周年时全面实现小康社会，现在距这个目标还有不到10年的时间。抓住小城镇建设这个城乡空间网络的关节点，我认为是抓住了建设小康社会的关键环节。打个比方说，如果下决心建设1万个小城镇，至少可以就地吸纳1～1.5亿农村富余劳动力；如果这些小城镇建成区面积以每平方公里投资1～2亿元计算，每年就能带动不少于3,000亿元的关联投资，增加近千万人的市场消费。

　　任何一个不带偏见的人都会看到，小城镇建设关联度高、影响面大，在经济社会发展中的地位和作用越来越突出，直接体现出农民生活和农村文明的总体水平。改革开放32年来，我国建制镇由2,173个增加到19,249个，数量上增加了17,076个。再加上1.8万多个乡集镇，小城镇的人口、地域和规模显著增长，经济总量提升，社会事业发展，综合实力增强，正在成为连接城乡和工农的纽带，是农村社会公共品的提供基地和服务载体。

　　小城镇建设的作用应得到更多认同

　　我在各地调研时经常听到反映，在政策、资金和项目资源的使用上，中央政府更习惯于向直辖市和副省级城市倾斜，省级政府向省会和地级以上城市倾斜。对于县城和小城镇的政策设计，一直认识不足，重视程度不够，经常处在摇摆不定的状态中。我经常听到镇一级的干部跟我说，10多个中央部委多头管理，政策、资金和项目资源严重分散，形成不了有效合力。因此，澄清模糊认识，防止片面化和简单化，对于集中建设小城镇显得十分紧迫。

　　有人会质疑，集中发展小城镇，岂不是与各地正在实施的大项目发生冲突？在怎样应对当前复杂局面这个问题上，我不掩饰自己的观点。一些地方拼凑上亿甚至几十亿的所谓大项目，大多集中在铁路、公路和机场等基础设施方面，实际上是没有效益的投资灾难。我认为应当分清轻重缓急，既要讲量力而行又要讲尽力而为，必须以政治智慧和勇气，坚决制止地方政府、中央部委和垄断企业的投资扭曲，从财政、金融、税收和基础设施建设等方面支持小城镇建设。

　　从目前各地的城镇化情况看，原动力基本上来源于工业发展的用地压力，以很便宜的价格买断农民的宅基地与承包地，达到“占补平衡”。这种土地城镇化虽然拉动了经济增长数据，但大量农民进城却不能落户，建设城市却不能享受城市福利，被远远隔离在城市之外。在这种制度框架内，城市发展完全建立在农村作贡献、作牺牲的前提下，造成城乡经济发展、社会公共品供给以及经济体制改革的全面失衡。我很忧虑的是，对于我国到底要不要发展小城镇，怎样发展小城镇，反对意见一直居上风。很多人对小城镇发展的影响、地位、功能和作用等问题因此存有疑虑，导致政策资源和资金资源分散，国债发行和银行贷款等方面全部偏向了地级以上城市，形成不了有效合力。国际上通行的“城镇化”概念，在我国也被片面地理解为“城市化”，形成了搀杂很多水份的城市化率。

　　从根本上说，我国经济最揪心的问题是国内需求不足，小城镇建设又恰恰需求旺盛。引进一个品牌企业、一所知名学校、一家特色医院，或者建设一个特色市场，就可以把小城镇搞得红红火火。作为一种投资行为，小城镇的道路、桥梁和房屋建设，能够直接拉动建筑、建材、装潢、冶金和机电等行业；作为一种消费行为，小城镇能够改变量入为出的传统观念，现代家具、电器、电话乃至汽车进入农民家庭，实实在在地促进农村消费上一个新台阶。

　　我坚信，面对我国发展中不可持续的问题越来越突出，经济下行风险越来越严峻的形势，小城镇建设是目前唯一可以培育的空间因素。这是从全局出发提出的战略构想，是梳理基本国情后得出的一个逻辑结论，对于国家未来走向影响深远。现在最困难的是，从中央到地方的各级领导都需要改变“先城市、后农村，先市民、后农民，先工业、后农业”的习惯做法，打破思维定势，克服本领恐慌。