从理念到现实：上海友谊路街道社区发展规划中的公众参与

从理念到现实：上海友谊路街道社区发展规划中的公众参与

From Theory to Practice: Public Participation in Shanghai Youyi Community Development Planning

作者： 吴培琦 赵民

摘　要：

社区发展规划应以社区居民为本位，体现多方互动的过程。在这个过程中，公众参与具有决定性的意义。针对我国当今公众参与城市规划理论和实践的现实状况，在上海友谊路街道社区发展规划的实践中，以安斯汀（Sherry R.Arnstein）“市民参与的梯子”理论为基础，构建了适合我国城市社区的“推进式参与”的理论演绎框架，并将该理论框架转化为现实的行动计划。在行动的经验基础上，本文归纳出保障公众有效参与社区发展规划的操作要点，涉及组织方式、参与机制、政府主导等三方面的结论。

Abstract：

The focus of community development planning is human or society rather than physical matters, and the planning should be initiated and developed from the roots of residential community. Therefore, public participation is such a mechanism which can link different social actors together.The thesis reviews and evaluates the theories and practices of public participation. Based on “A Ladder of Citizen Participation” by Sherry R. Arnstein, this thesis argues the framework of theory deduction of “propel participation”, which is more relevant for urban communities of China. In the case study of Shanghai Youyi Community Development Planning, the “propel participation” framework was applied. Based on the project, it concludes operational tactics essentials, which can ensure the validity of public participation in community development planning. The final conclusion refers to three crucial aspects: the way of organization, the participation mechanism and leadership of government.

关键词：

公众参与；社区发展规划；推进式参与

Keywords：

Public Participation; Community Development Planning; Propel Participation

1 引言

我国改革开放后的社会转型，总体上表现在从封闭的计划经济向开放的市场经济转型，以及随之而来的现代化转型和城市化转型等。科学发展观指导下的现代和谐社会建设，促使城市规划超越政府调控城市资源的工具属性，向着维护公共利益及协调各方利益的政策本体属性转变。城市规划体系的改革是对建设和谐社会潮流的积极回应。其中，社区发展规划是城市规划中微观层面的具体实践活动，它突破了传统住区规划的方法、内容和深度，而具有偏重社会性考量的特征。与较囿于物质性的现有城市规划体系相比，社区发展规划尤其强调互动过程。可以说社区发展规划是城市规划从物质性转向社会性的重要契机，是实现公众参与城市规划的重要平台。

目前我国城市规划中的“公众参与”尚处于较初级阶段，象征性意义大于实质性意义。对“公众参与”的研究和实践，也大都停留在理论和方法的介绍上。总体上缺少真实的操作实践和案例分析，且已有实践的参与广度和深度也较低。因而对“公众参与”城市规划的理论研究和创新实践都需大力推进。

2 概念的界定与辨析

2.1 对“公众参与”的界定――有意识地推进公众参与

公众参与从一般意义上划分，可分为“法律赋予权利”和“有意识推进”的两种公众参与。前者从宪政高度确立公众参与管理国家和社会事务的权利。城市规划作为公共事务的具体领域，有诸多相关法律和规范赋予了公共参与的权利。而后者，是指有意识地推进的公众参与，包含了“程序性推进”、“实质性推进”，并可细分为“利益相关”、“利益不相关”的公众参与，以及间接或直接的公众参与等。

2.2 对“社区发展规划”的界定――城市街道层面的社区发展规划

从城市规划角度，按地域条件、经济结构、人口密度和人口聚集规模的标准来理解，“社区发展规划”一般是指“城市社区”的社区发展规划。我国的城市社区，其组织程度历来很高，街道、居委会等在社区的发展和运行中发挥着很大的作用。因此我国的“城市社区”往往具有特定的含义，经常将其等同于“街道社区”1。

2.3 对“公众参与社区发展规划阶段”的界定――规划编制阶段的公众参与

从城市规划的操作过程和本质特征来看，规划本身就是“先行决策”行为，研究规划决策也就是研究规划编制过程。规划编制阶段的公众参与，即参与规划的决策过程，必然是公众参与城市规划的最主要阶段。至于规划评审和规划实施，在现阶段的规划体制下，牵涉更多的是合作开发的问题，而不是参与的问题。

3 社区发展规划的公众参与

3.1 关于社区发展规划

从社区发展规划的目的来看，在于促进社区发展。而社区发展本质上是一种组织与教育的过程，终极目标在于实现社区的自理、自治。它所重视的不仅是一项工作计划的施行结果，而是民众在团结一致以解决他们自身的需求时，所表现的态度、动机与作为。因此它不是以工作计划为中心（Program-oriented），而应该是以过程为中心（Process-oriented）。

从社区发展规划本身来看，目前我国的社区发展规划独立于现有的城市规划体系2，虽正在逐步被认知，但对于规划编制、规划审批、规划实施的主体和对象的界定比较模糊3。因此，社区发展规划的编制方法仍处于探索之中。

3.2 公众参与社区发展规划

自20世纪20年代开始，英美等国家率先开展了“睦邻运动”、“社区组织运动”等社区重建运动，促进了1950、1960年代社团的自治发展。芒福德倡导的社会改良思想将规划拓展至社会领域。20世纪60年代城市大规模推平式的更新过程，受到了广泛的质疑和批评。新的试验和政策工具随之而来。其中的“邻里保护”运动和“社区建筑”运动，均倡导一种通过公众参与、居民自建的方式进行社区的更新与完善。

总的来说，发达国家着重把社区发展作为解决社会问题，进行社会改良、以至社会开发的一种手段和途径。发展中国家的城市社区规划则大都强调自助、合作、参与和专家援助等，更多带有“服务取向”和“问题解决取向”，其主要目标集中于社区情感、凝聚力、责任感和归属感的培养及各种服务机构的建立和协调。

3.3 构建公众参与社区发展规划的理论框架与实践方法

鉴于我国的具体国情，公众参与社区发展规划的实践操作，既要引进和学习国外的理论，但也不能过分依赖既有的理论。可借鉴西方的理论和经验，并在实践中加以验证和创新演绎。

自从1969 年谢莉•安斯汀把公众参与城市规划的程度按照阶梯形式划分、并对每个层次的参与形式和特征做出描述以来（见表1），很多研究公众参与的专家学者都对公众参与的类型和特征作了深入研究分析。

本文所构建的公众参与社区发展规划的应用框架（表2），就是对该“梯子理论”的具体演绎；是针对我国当前的社区发展环境，结合属地资源进行的地方化创新试验，以其为规划专门理论向经验研究过渡的中介。

依据我国开展公众参与的现实基础，我们认为公众参与的各个阶段之间的关系不是“阶梯式”的递进关系，而是“推进式”的并列关系。所谓推进式的公众参与，是指公众自主选择不同的参与方式、范围与程度。不同深度、不同层面的城市规划应采用不同的公众参与途径。对应一项综合的社区发展规划而言，规划编制各阶段的公众群体有不同的参与方式，互相之间不存在互为先后序列的递进关系，而是各层次的全面推进关系。旨在实现由“被动的象征性”和“单向沟通”的参与，向“主动对话”的参与的转变。