多伦多规划：新城市、新规划

前言――新城市，新规划

1998年1月1日大多伦多地区的几个市镇经过合并形成了新的多伦多市，而这些市镇过去都遵循各自的规划进行建设。新多伦多市的市政府和规划部门决定为这个重新组合的城市制定一套新的规划，这一方面是出于实际需要，因为新多伦多作为一个整体，它的建设需要一个统一的规划来指导；而另一方面，制定新规划也是多伦多进行政府和机构重组的一个组成部分。制定多伦多新规划还有一个更重要的原因，那就是经济全球一体化使得加拿大政府和人民进一步渴望提高多伦多市在全球经济发展中的地位。新规划的制定，有助于把多伦多建成一个更具吸引力的投资热土，它的目标是使多伦多成为一个具有良好生活和工作环境的世界城市。城市规划工作者对这一新规划方案的描述表明了多伦多市建设的新思路，那就是：“统一的理念，统一的城市，统一的规划”(City of Toronto，1999)。有些人认为，这一新规划为多伦多引入了新的规划概念和规划方法，它有助于改变过去的规划实践模式。

多伦多的区域位置

多伦多市(The City of Toronto)是大多伦多地区(GTA：Greater Toronto Area)的一部分。大多伦多地区并不是一个行政区划，而是用来描述这一地区的一个名词。大多伦多地区包括多伦多市在内，共有人口510万(Statistics Canada，2002)，其人口增长速度大约为每年增加10万人。多伦多市本身有250万人口(Ibid)。多伦多规划只涵盖多伦多市区，而其周边统属大多伦多地区的另外4个区域则依据各自的规划进行建设。省市政府曾经进行过多次努力，试图将整个大多伦多地区的土地和交通规划协调统一起来，但到目前为止，还没有这样一个统一的规划(见图1)。

在何等规模和范围内进行多伦多的规划，这是长期以来一直争论的一个问题。1953年由省政府制定的多伦多大城市区域发展规划(Metropolitan Toronto)，是一个比较让人称道的区域规划和管理方案。在这一规划中，地方政府被划分为两级，即区域政府和市镇政府，一个区域一般包含3个市镇。区域政府负责区域事务管理，比如主要道路的建设和维护，区域公园的建设和维护，以及制定区域规划等。市镇政府主要负责市镇道路和公园的建设和维护，以及制定市镇规划等。过去这些年来，各个市镇政府都逐渐形成了不同的政治文化，其各自的规划和发展模式也不尽相同。许多人认为，这一区域规划和发展的模式是将区域规划、基础设施建设与地方特色相结合的成功典范。

在20世纪60年代，安大略省政府倡导进行区域规划，提出“为发展而设计”的主导思想，并于1970年代制定了以多伦多为中心的区域规划，该规划涵盖了由多伦多向东、向西和向北延伸、跨越120公里的范围(Ontario，1970)。省政府最初的想法，是将这个以多伦多为中心的区域规划正式落实为区域建设的法律依据。但是由于在1975年的竞选中，执政的省政府几乎落选，因此省政府停止了对这一规划的进一步干预。不过省政府建立了围绕多伦多市区的4个区域政府，它们就是霍尔特姆(Halton)、皮尔(Peel)、约克(York)和达拉谟(Durham)，这4个区域都是按照前面所提到的两级政府的架构建立的。这几个区域的政府全权负责对所辖区域的规划，与此同时，多伦多市的规划也限定在它所辖的市区范围。这样，整个大多伦多地区就没能形成一个统一的规划方案，而是由多伦多市政府及其4个周边区域政府各自分别制定自己的规划方案。1980年代后期，人们越来越感觉到各区域间的规划和发展缺乏合作，并且已经成为一个问题。省政府因而建立了一个大多伦多地区办公室，探讨和解决市区及4个周边区域的协调问题，但是省政府仍没有积极地促进制定一个涵盖大多伦多地区的整体规划。

1990年代初，省政府指定了一个工作小组，来考虑大多伦多地区城市管治(urban governance)的改革问题。1996年，金色委员会(The Golden Commission)提出报告，建议建立涵盖全部大多伦多地区的两级区域政府。按照这一建议，现存的多伦多市政府及4个周边区域政府将被取消，而其所管辖范围内的市镇政府将予以保留。在这种架构下，大多伦多政府将全方位地负责大多伦多地区的规划及基础设施建设，而低一级的地方市镇政府则注重考虑各自的地方利益，使其所辖地区能够在区域的整体发展之下保持兴旺。然而，省政府并没有接受金色委员会的这个建议，他们决定保留多伦多市区以外的区域政府结构，而只对多伦多市区所属的几个市镇进行内部调整。他们将多伦多市区所含的几个市镇进行合并，形成了新的多伦多大都市(Isin and Wolfson，1998)。

做出这种决定招致许多批评，批评者认为省政府的决定是完全错误的。他们提出，上述改变使得多伦多变得太小又太大。说它太小，是因为无法把这个新的多伦多市看作一个区域；说它太大，是因为它涵盖原来多个不同市镇，无法照顾到各市镇自身的特点。此后，省政府又提出了一些其它有关区域管理和规划的设想，包括防止过度开发对大面积自然环境造成破坏等议题，但是至今为止，并没有促成一个涵盖整个大多伦多地区的总体规划。

　图1　大多伦多地区示意图