李华芳：中国怎样应对贫民窟？

作为城市发展过程中不可避免的“贫民窟”现象，假装看不见肯定不是个办法，当然严厉的排外手段恐怕也挡不住那些住在“热力井”、“桥洞中”的人，反而可能激化社会不同群体之间的矛盾。消除“贫民窟”的根本办法当然是消除“贫民”，消除绝对贫困人口(例如人均生活水平在每天2美元以下的)需要依靠经济增长，但对于如何消除相对贫困(例如贫富差距问题)就没有行之有效的答案。

这里分析下以城市化为特征的经济增长对消除“贫民窟”是不是有用。历史性来看，发达经济体通常能做到消除大部分“贫民窟”，尤其是那些疆域和人口规模都比较小的国家，例如瑞典或者新加坡在消除“贫民窟”方面都比较有效。但那些大的经济体并且有较多人口的国家，例如美国和日本，就难以全面消除大城市里的“贫民窟”。尽管这些发达国家城市里的“贫民窟”不是像发展中国家的“贫民窟”具有类似“棚户区”的特征，不过以人均公共设施占有率和公共服务享有量来看，的确也具有贫民窟特征。

这意味着即使经济发展能在很大程度上减少贫民窟，也不一定能根治贫民窟。国力大小、城邦范围、人口流动都会对贫民窟问题如何应对产生影响。有人可能会质疑，发达国家的经验不一定适用于发展中国家的，尤其是不适用于中国。

麻省理工学院的Benjamin Marx等人比较了世界各国的贫民窟。从世界范围来看，人口城市化与以人均GDP来衡量的经济发展速度大致相符，但贫民窟人口的增减却没有体现出一致性。例如从1990年到2007年，埃及在人均GDP略有增长，城市化率接近40%的情况下，削减了超过50%的贫民窟人口。中国伴随着人均GDP的增长和快速的城市化进程，贫民窟人口规模从1990年的40%下降至2009年的29%，也算是不小的进步了。这些从农村进入城市贫民窟居住的人，披星戴月风餐露宿，所为的不过是份生计。格莱泽在《城市的胜利》里说即便发展中国家城市贫民窟的生活很惨淡，但是相比于发展中国家农村的悲惨境地，那当然还是选择城市的贫民窟。

Benjamin Marx等人重点研究了孟加拉、印度、肯尼亚、塞拉利昂等四个国家的贫民窟，得出的初步结论是贫民窟各不相同，但也有一些共性值得关注。首先是贫民窟居民的人力资本累积很难，且不说教育，单是健康状况就不容乐观。因为贫民窟居民需要与人共享水源以及厕所，这两者的卫生条件通常都乏善可陈。比如在孟加拉的栋吉(Tongi)贫民窟，70%以上的人与其他人共用厕所，81%的人共用水源，64%的人表示那里没人收集并处理垃圾。这导致的结果就是有82%的人报告说过去一个月家里有人生病。

其次贫民窟难以吸引到投资从而获得发展。例如贫民窟土地产权不清晰，要弄清楚底细成本很高。而且过度拥挤的人口导致投资的边际收益很低，这可能也是私人资本不愿意进入的一个重要理由。而且相对而言，贫民窟大量的是租户，租金相对于这些没有固定工作的人来说并不算低，很多人还要把钱寄回农村老家，使得他们的储蓄率一直较低，也没有剩余的钱可以用于投资。还有一个问题与贫民窟的治理困境与协调败局有关，社会治安很差的地方要得到投资总是很难。

这样一来就剩下用新进入贫民窟的人填补迁移出去的人的做法。但这个做法很容易陷入托达罗悖论(Todaro Paradox)。托达罗悖论是说要提高贫民窟的生活水平就要靠新来者涌入，但新涌入者会加剧不确定性从而阻碍对现有贫民窟的投资，不管这种投资来自政府还是私人。这样一来贫民窟的生活水平反而不能提高。

那么为什么不能把贫民窟推倒重来呢?即便那些上百万人口的大贫民窟动不得，小的总可以吧?比如1960年代，新加坡政府就大举新建政府公屋，然后将贫民窟的居民重新安置，或租或售。购买政府指定公屋还可以享有优惠，这部分优惠费率由政府出钱补贴。有钱的国家或许可以这么做。碰到没钱的，恐怕就没辙了。政府往往还会因为贫民窟的风险高，而不愿意去碰这些地方，城市规划和基础设施建设甚至还故意绕开这些地方，以防拆迁过程中引出不必要的麻烦。

贫民窟在民主国家往往难以推倒重来，主要有两重原因。一是正式制度的制约，穷人也有选票，贫民窟因为人多还成了票仓。这样一来强制拆迁肯定行不通。二是由于非正式制度的制约，贫民窟内部国家的正式制度往往难以渗入，反而非正式的制度，例如黑社会掌握贫民窟的秩序。

中国的情况又如何呢?根据国务院发展研究中心邵挺的研究，目前城镇仍有1000多万户家庭集中居住在连片的棚户区，其中大部分是低收入家庭、退休职工和失业者家庭，也有不少属于城市住房保障对象，再加上没有上下水的小片棚户区和旧危房，人口规模在1亿以上。现任政府很重视棚户区改造。与那些难以推倒重来的棚户区不同，中国的棚户区改造反倒可能是件“好事”。中国没有土地所有权的制约，城市土地归国有。而且按照目前的城市化速度，棚户区改造的经济收益足以弥补重新安置棚户区居民的损失，其中最主要的项目是建设保障房。推倒重来的速度很快，根据邵挺的统计，“十二五”以来各类棚户区改造速度加快，2007年至2012年间的棚改新开工量、基本完成量和完成投资额的年均同比增幅分别达到45.9%、55.1%和51.8%。

贫民窟的改造并不是个单项的公共政策问题，而是涉及方方面面，例如保障房(公屋计划)建设、卫生设施改善、私人储蓄和投资、土地赋权问题以及贫民窟的治理，这些都不是能一蹴而就的。秘鲁经济学家德索托在《资本的秘密》里提到过大片僵死的资产，其中很大块就是贫民窟土地，产权不清晰，而明晰产权的成本高不可攀，使得这些资产尽管存在但是死的，无法进入市场交易，因而也不能为贫民窟的人带来收益，使他们摆脱贫困的陷阱。而国家对土地产权的重新界定和承认有助于改变这一状况。

当然这种土地赋权改革可能是渐进行为，也可能是激进行为，取决于不同的制度环境。改变贫民窟，到底是采用“小推动”(nudge)还是“大冲击”(shock)，是决策者需要考虑的问题。两种视角各有利弊。小推动着眼于一点点解决，但很可能解决的问题还没有产生的新问题多，贫民窟会存续很长的时间;而大冲击着眼于推倒重来，通常借助强势行政力量，一下子消除贫民窟，然后将居民重新安置，但成本非常高，而且后果未测。

中国目前主要采用的是雷厉风行的手段，对棚户区的改造往往都是大冲击，而行政过程中粗暴拆迁引发了不少群体性事件，对社会造成不利影响，这些成本并没有被计算在内。也许这是中国城市化进程中难以避免的阵痛，那么只能希望这种痛楚轻一点，少一些。