义乌建设新城区理念 提高城郊村改造档次
一、角色定位的突破 义乌中心城区的扩张主要靠城郊村的改造，也就是说城郊村改造完成后就成为中心城区的一个新区。城郊农村的改造具有独特性，应更多地从城市建设和发展的需要来谋划实施，这就要求我们必须用高标准、高品位的新城区标准来改造建设城郊村。但从目前情况看，城郊村改造仍然称为“新农村建设”，现行的政策对城郊村改造在规划、建设等方面仍用农村城镇的理念和标准来建设，难以引导农民摒弃传统的、小农的意识，对建设现代的、高品位城市新区缺乏认识。因此，要提高城郊村建设档次，首先要从名称改起，建议今后城市规划区范围内的旧村改造一律称为“城市新社区建设”（简称“新社区建设”或“新城区建设”），而不再称“新农村建设”，将其与“新农村建设”区别对待。市里应出台专门针对“新社区建设”的指导文件，引导这些城郊村按照义乌城市建设和发展的需要实施改造，实现城市建设与城郊村改造“无缝对接”。 二、建设规划的突破 由于当前这些城郊村改造是参照“新农村建设”的规范来实施的，改造的客体实际上是处在城市中的农村群众，我市对城郊地区的农村改造更多地考虑了群众的可接受程度，对城市建设和发展的需要有一定的削弱，这种历史沿袭的旧思路给城郊农村改造带来了先天不足，尤其在规划方面与城市化的要求存在诸多不适应的问题。 一是与义乌城市建设发展不相适应，改造出的“新农村”与城市脱节，造成城市功能分工混乱。当前这种楼下专业街、楼上住人的商业和居住一体的模式，既提高了仓储运输成本、不利于城市商贸业的发展繁荣，也不利于人居环境的改善，还存在诸多安全隐患。二是形式单一，缺乏特色。改造模式千篇一律，城市文化缺乏，无法形成特色和亮点，给人造成义乌城市平庸无奇的感觉，影响城市形象和档次。三是土地利用率低，浪费宝贵的土地资源。义乌是可利用土地十分稀缺的城市，尤其是国际商贸城周边地区土地资源更是弥足珍贵，当前这种普遍层数较低的垂直型住宅，对宝贵的土地资源是一种极大的浪费。四是缺乏前瞻性。基于农村改造的规划本身先天不足，加之我市城市建设发展十分迅速，很容易落后，若干年后，就可能成为城市不协调地区。 因此，城郊新社区建设规划要紧贴我市城市建设发展实际，充分体现功能性、整体性、前瞻性。一要对规划思路予以转变和突破。要突破以农村改造对待新社区建设的旧思路，从基于农村的改造规划思路转变到基于城市建设发展上来，严格按照城市总体规划对新社区建设进行高标准、高规格规划，优先满足城市功能规划，同时加强对群众的引导和教育，促使其更新观念，提高对新社区建设规划的接受程度。二要加强规划的整体性。新社区建设规划不仅要与城市总体规划相一致，功能分工也要明确，清晰划分出居住、商业、仓储等功能区块。由建设局统一规划，若干村合并为一个社区，社区内按城市功能需要划分若干小功能区块，各村按原有规模各自在小功能区块内占有一定比例，考虑村民接受程度和改造拆迁进度，整个社区可分批次建设。三要提高规划的前瞻性。要按照城市未来发展的需要和高档次城市小区的标准，注意超前规划，精细建设，配套完善公厕、垃圾房、老年活动场所、燃气、防盗、节能、排污、盲人道等各类公共基础设施。要对住宅小区实行封闭管理，改善居住环境。在社区内划出专业街区、步行街和仓储等功能区块，完善社区功能，提高居民收入。四要提升规划标准和档次。克服当前形式过于单一的问题，要有高有低，有聚有散，既有外在的整体协调性，又有内在的独特性，每个社区都要营造一些亮点和特色，充分考虑绿化和城市景观，提高城市的美感和舒适度。 三、土地政策的突破 一是打破土地所有权制约。目前，我国的土地只有农民集体所有和国家所有两种形式。按照土地法律法规规定，只有本村村民建房或本村的企业及公益事业用地才能使用村集体所有的土地，其他建设项目一律要申请使用国有土地。旧村改造势必要将多余土地进行商业开发或统一建设后集体经营。而要商业开发，那就需要将多余部分的土地性质转为国有土地。如果仅是多余部分的土地性质转为国有土地，剩余的村民拆迁安置用地保持集体土地性质，又会造成用地混杂的局面。其次，从城市化的发展趋势来看，城市规划区内的集体土地今后都要征为国有进行城市建设，村民将逐步向城市（镇）居民转变。再次，对农民集体土地上的房屋拆迁，现在还没有法规、政策的规定，拆迁工作还缺乏法律保障。所以是否可探索将旧村改造范围内的土地统一征为国有后再改造，这样就可以避免村民私下交易土地使用权的问题。 二是区分土地使用方式和奖励政策。国有土地使用分为有偿与无偿两种方式。按照现有的旧村改造政策，对于村民允许享受的土地安置面积，考虑到村民被拆迁前本来就是无偿使用集体土地的特殊性，可以无偿划拨使用，这类似于城市房屋拆迁的安置政策。当然，在划拨中可收取农村集体土地转为国有土地的相关费用，或在义政[2006]55号文件基础上再细化相关政策。对于已经明确可享受义政[2001]113号文件的村，可允许按该村所享受的安置政策来推算全村总用地规划面积，给节约用地部分给予奖励（义政[2006]55号文件已有明确奖励政策）。 三是要打破一户一宅制度的约束。考虑到多数村民都要求建高层与多层相结合模式的实际，在坚持节约土地原则基础上，允许同一户在总使用土地面积不超标的情况下，一部分住宅用于商业开发，但必须按规定交纳相关费用。 四、开发建设的突破 国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》11号令明确规定：各类经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。旧村改造土地开发最好也通过招标、拍卖或挂牌的公开方式，让有资质、有信誉的公司来进行，这符合社会主义市场经济的规律，符合国家一再强调的政府必须垄断土地一级市场的大政策，符合我国土地市场的管理模式。如果让村里自行开发，由于大多数村集体不具备这样的资质和实力，最后还是要找房地产公司来合作，这样容易造成矛盾和腐败，增加社会不稳定因素。 五、配套政策的突破 总的要求，是按照有利于提高城市规划建设档次，加快城市新区建设和农民向市民转变的思路，抓紧出台相关配套政策。政府加强对规划建设的监管，在土地指标政策、银行贷款、就业政策、社会保障和公共基础设施上对新社区建设给予一定的优惠措施。一是政府将新社区规划建设纳入专门机构监管。对各新社区建设实行从招投标、预决算、审计、监理等进行全程管理，确保各新社区建设严格按照规划实施改造，防止出现各类以权谋私和腐败现象的发生，保证各项改造工程的质量。二是发挥政策在节约利用土地方面的导向作用。要在政府财政补助、地块安置、规划空间容量等方面对人均占用用地指标少、土地利用率高的新社区给予倾斜，实行“以钱换地”，鼓励各新社区建设尽量压缩用地指标。三是加大对新社区建设的银行信贷支持力度。由于采用部分高层改造，势必增加建设成本，需要更多资金，同时由于新社区建设相对新农村建设其土地房屋的价值更高，银行也有条件对新社区建设给予更多的信贷支持。政府应制定政策引导银行向新社区建设投放资金，这其实也是增加对城市建设的资金投入。四是对新社区居民的充分就业、社会保障等方面给予政策扶持。虽然，当前通过新社区建设，居民拥有丰厚的房租收入，但却会极大地削弱居民的创业热情。政府要在税收等方面鼓励居民创业，加大免费技能培训，提高其就业能力，在周边各单位优先安排居民就业。特别是城市公共服务管理类的岗位，可给予一定比例安置，以实现新社区居民充分就业。同时，在社会保障、医疗卫生等方面完全享有与城市居民同等的政策。五是加大对新社区的公共基础建设力度。对道路、绿化、学校、医院等公共设施，要加大投入，让新社区真正实现城市化，尤其要加大对文化体育设施的投入力度，加强人文素质教育，让新社区居民尽快提高文化水平和人文素养，适应城市生活方式，加快实现从农民到市民的转变。 六、组织领导的突破 要转变组织方式。当前，新社区建设各村各自为阵，需要多方协调、审批，报批时间长、难度大。同时，按照整体规划建设新社区的思路，多村联合、整体改造的目标难以实现，必须加强城市规划建设管理的领导和工作力量。为此，建议城郊村改造以分管城建的市领导牵头，部门由建设局或市新农办牵头（如仍由市新农办牵头，则必须加强城市规划建设管理的力量），市相关重点工程各指挥部、国土、财政、综合执法等部门全面参与，负责政策制定，综合协调，制订规划，项目审批，建设监管等各项事宜，具体实施由街道负责。各街道要根据新社区建设规划，成立联合的新社区改造领导小组，组长由街道一名班子成员担任，领导小组成员名额按一定比例分配到各村，具体负责整个新社区建设的组织协调。各村仍保留现行的旧村改造领导小组，按照领导小组制定的改造方案和工作部署，做好本村改造的组织实施。要转变工作方式。当前，群众的旧有观念和思想认识障碍是影响新社区建设的最大难题。必须加强宣传教育，引导村民实现思想观念上的更新突破。要让群众充分认清当前我市土地资源的紧缺性，不实行集约的方式，改造就难以实行，就无法得到城市化给他们带来的巨大实惠，形成“迟改造不如早改造、建低层不如建高层、低档次不如高品位”的共识。 |
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