新时期小城镇建设的回顾与思考

2013-8-27 20:23| 发布者: ccbuild| 查看: 191| 评论: 0

摘要: 　　城镇化是伴随着区域工业化、经济现代化而必然出现的社会发展趋势，是完成落后农业国向发达工业国跨越的必由之路，也是实现经济结构优化和产业结构提升的重要途径。目前，西方发达国家的城镇化率已达到70%～80%， ...

　　城镇化是伴随着区域工业化、经济现代化而必然出现的社会发展趋势，是完成落后农业国向发达工业国跨越的必由之路，也是实现经济结构优化和产业结构提升的重要途径。目前，西方发达国家的城镇化率已达到70%～80%，而我国的城镇化率仅为30%多，城镇化发展的滞后已制约着我国经济和社会的持续发展，确定符合我国实际的城镇化发展道路从而在发展过程中少走弯路已成为当务之急。

　　重点发展小城镇是中国特色的城镇化道路的必然选择

　　关于我国城镇化道路的问题，国内学者已经进行了很多研究，并出版了大量的研究成果，归纳起来较集中的观点主要有六种：大城市论、中等城市论、小城市论或城镇化论、大中小城市并举论、郊区城市化论和多元模式论。

　　支持大城市论[1]的学者们认为，大城市的较快发展是世界各国城市化初期的共同规律和特点，大城市在人口、经济、科技、文化方面高度集约，经济社会效益高，对于带动区域经济发展有很强的作用。

　　持中等城市论观点的学者们认为，中等城市是集中与分散相统一的社会结构实体，是沟通大城市和小城市的桥梁，它在规模效益上优于小城市、小城镇，而在避免和减少“城市病”方面又优于大城市，从而在消化农村过剩劳动力、缓解大城市的就业压力方面有很大的潜力。

　　持小城市论或城镇论[2]的学者们认为，从我国目前的城市结构和城市总量看，还无力接纳待转移的农村剩余劳动力，因此只有在原乡镇的基础上大力发展小城镇才是符合我国现实经济状况的选择，同时此举也是实现我国农业产业化、农村现代化的捷径。

　　大中小城市并举论和多元模式论[3]有很多相近的看法。持大中小城市并举论的学者们认为，在我国目前的条件下，孤立地发展哪一规模的城市都是不可取的，应以特大城市为依托，大中小城市和小城镇并举，形成结构合理，层层递进的金字塔型的城市体系。多元模式论的学者则认为，我国幅员辽阔，地区发展不均衡，而农村人口众多，因此我国城市化的途径应是多元化的，各地区应根据自己的不同情况制定相应的对策，采取相应的措施。

　　所谓郊区城市化论[4]则是指西方发达国家在高度城市化条件下，城市居民逐步向城市郊区分散，而城市中心人口逐渐减少，即人口向郊区流动的一种趋势。

　　从上述观点不难看出，学者们对我国城镇化道路的选择是仁者见仁、智者见智。而笔者以为，把大城市或中等城市作为我国的城镇化道路是不合适的。由于我国大中城市比例低，且分布不平衡，对于全国而言，其带动作用是很有限的。而农村中的过剩劳动力无论从数量上、还是质量上看都不适应大中城市对劳动力的需要，数量过大而质量不高的农民工在大中城市中的就业机会是极为有限的；即使找到工作，其所获得的低工资也很难支付民工本人在大中城市的定居成本，更不要说满足其家属的衣食住行需求了。且一旦盲目流动的大量民工无法找到工作而生活无着，必然给大中城市的城市治安带来极大压力。大中小城市并举论和多元模式论都是从全局角度出发来考虑问题的，因而注重总体效果，而对目前我国农村存在的如此数量惊人且素质相对较低的剩余劳动力如何被消化吸纳掉、使广大农村的富余劳动力向非农产业转化、提高当前农村人口的生活水平，缺乏更有针对性的对策，因而也是不足取的。而把郊区城市化论作为我国的城市化方式，显然更是不适合的。我国目前城市化水平还很低，与西方国家的高度城市化相比还相差很远，完全不具备实行郊区城市化的前提，况且郊区化已成为西方城市化后的一个问题而有待于解决，怎么能把它作为我们实现城镇化的模式呢？

　　中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出：“积极稳妥地推进城镇化……要不失时机地实施城镇化战略”，并确定“发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径”[5]。中共十六大报告也指出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”[6]这是将我国社会主义现代化建设事业全面推向21世纪的一项重要战略部署，阐明了我国城镇化发展的历史趋势和基本原则，为我国的城镇化进程进一步指明了方向。

　　加强小城镇建设，既是推行农业生产责任制、农村经济大发展的必然结果，也是进一步促使农村自给半自给经济向商品经济转化、传统农业向现代农业转化的客观要求。要认识小城镇建设在我国社会主义市场经济发展中的地位，必须遵循由我国的具体条件及社会主义的发展目标决定的特殊规律。

　　第一，我国是在半殖民地、半封建的旧中国遗留下来的落后生产力和很不发达的商品经济基础上建设社会主义的，基本国情是人多地少，目前总人口有12.7627亿人、其中9.3838亿人为农民[7]，这就非常明白地告诉我们：我国社会主义市场经济的发展，我国的工业化、现代化，其实只是如何在现代工业的指导下，在农业持续发展的基础上，改变9亿农民搞饭吃的局面，使农村工业化，使农民中的大部分加入工业和第三产业的行列。但如果亿万农民都涌进城市，起码要再建 200个以上百万人口的城市，这是难以想像的，也是国家经济担负不起的。适合我国国情的路子，只能是有控制地发展大中城市，在充分发挥中心城市作用的同时，重点发展小城镇（其中一些小城镇今后会发展为小城市），让广大农民充分发挥自己的创造力，通过自我发展，使农村剩余劳动力进入小城镇的第三产业，围绕小城镇发展多种经营和其他产业，就地消化。这是我国工业化和城镇化惟一可行的途径。况且，小城镇建设所需资金少、成本低，这是促进其发展的有利条件。例如：浙江的龙港就是在改革开放中全部由农民集资1.5亿元建成的可容纳10万人的小城镇[8]。

　　第二，通过重点发展作为城乡纽带的小城镇，既可加快商品经济发展，又可尽量避免其他国家在工业化、城市化过程中走过的弯路。许多资本主义国家的工业化、城市化，是在商品经济市场规律和剩余价值规律的支配下，以农民破产为基础发展起来的，城乡、工农关系是一种对立的剥削关系，形成了城市过度繁荣和乡村长期凋敝的情况，并依靠对殖民地农业、原料和市场的占有来维持，经过了一个农村、农业受损、供求关系紧张的时期后资金、人才再从城市转向农村的痛苦过程。我们社会主义市场经济的发展显然不能走剥夺农村、剥夺农民的路子，而要走一条城乡兼顾、工农兼顾、相互促进、协调发展的道路。小城镇的特殊地位，为建立新型的城乡关系和加速城镇化的发展，提供了新的途径。

　　第三，小城镇是城镇体系的基本层次，既是大中城市之尾，又是农村之首，是城乡联系的纽带和桥梁，兼有城乡之长，而避两者之短。既有利于发挥其对农村经济的内辐射作用，又有利于把大中城市经济的外辐射传递给农村。小城镇是从事社会工商服务业和科学文化事业的人口聚居的社区，具有城市文明和城市的功能，又接近农村，与农村经济紧密联系。它不但可以在乡镇企业的发展上起到酵母作用，成为新办工业基地，还可以为农业和各种经营的发展提供专业化、社会化的服务，带动农村商品经济的发展。中心城市只有通过小城镇这个中间载体，才能与广大的分散的农村建立广泛的经济技术合作、产品扩散、人才交流、商品交换的联系，带动农村千千万万的商品生产者。此外，小城镇还有利于加强农村经济对城市经济的反辐射，以农村广大市场的需求促进城市经济的发展，向城市供给更多的农副产品和原料、工业品。小城镇更有利于加快农村两个文明建设的步伐，逐步缩小三大差别。《共产党宣言》指出“精神生产随着物质生产的改造而改造”。[9]现在，富裕起来的农民在温饱之后要求改变过去那种枯燥单调的生活方式，能够享受到“城市文明”；同时，还有学习、掌握科学技术的强烈愿望，要求把先进的科学技术直接转化为生产力、转化为财富。人们常说：“无农不稳、无商不活、无工不富”，但还有一个“无文不智”的问题。遍布各地的小城镇，将首先承担起为农村精神文明建设服务的任务，在精神文明的建设上，小城镇具有不可替代的作用。加强小城镇建设，逐步由城乡结合到城乡一体，可使相当一部分农民变成各条战线上的新型劳动者，变成企业家、工程技术人员和各行各业的专家。

　　综上所述，推进城镇化的途径是多种多样的，且各有利弊。根据我国的国情和现有经济状况，应当重点发展、培育小城镇，逐步实现农村城镇化，与此同时，注重发挥大中城市的龙头作用，逐步建立起一个协调发展的网络型城市体系，这是我国城市化的重要途径和战略选择。

　　我国小城镇建设的历史沿革和改革开放后的快速发展

　　小城镇一般包括两个层次：第一个层次指国家批准的建制镇，它们是中国小城镇的主体，其规模较大，非农产业较为发达，吸收劳动力的能力较强，城镇功能比较明显，属于高层次的小城镇。1998年全国共有建制镇19216个，积聚在镇区的人口1.7亿人，其中非农业人口1.25亿人。小城镇的第二个层次是指除了建制镇以外的达到一定规模的集镇，这类小城镇分布较广，大多数规模较小，非农产业发展水平低，对农村经济和社会发展的影响比第一个层次要差得多。1998年中国拥有这类小城镇3万个，人口仅5000多万，其中非农业人口1500多万。由于集镇不包括在我国法定的城镇统计范围之内，故本文的小城镇均指建制镇。

　　（一）小城镇发展的基本脉络

　　研究小城镇发展的历史，必须在城市发展的框架下进行。由于特定的社会经济条件和历史原因，我国城镇化进程相对比较缓慢。与城镇化的总体进程相一致，作为城镇化中重要因素的小城镇的发展和建设也经历了一个曲折过程。

　　“一五”计划时期我国开始了社会主义工业化建设，加强了交通运输建设和能源原材料工业的建设，使城镇吸纳劳动力能力在恢复的基础上有了扩展，这一时期国家对农村人口向城镇迁移也未加限制。建制镇数量从开始的2000个增加到1957年的5402个，年均递增30%[10]；城市人口增加较快，开始为5765万人，1957年为9957万人，非农产业劳动力年均增长5.5%[11]；城乡人口流动性显着，期间城镇人口的迁入率为104.2%，迁出率为71.1%，净迁入率为33.1%，公路客流量由1949年的1809万人次增加到1957年的23772万人次，增长了12倍[12]。1954年，在5.4亿农村人口中，小城镇人口为0.35亿人[13]。总之，这个时期的小城镇建设是建立在工农业共同发展基础上的。

　　由于20世纪50年代末国民经济出现了一系列严重的困难，因此我国经济和社会发展战略也随之做出了重大的调整，严格控制城镇人口的机械增长成为政府在相当长时期的一项重要政策。1958年《中华人民共和国户口登记条例》和1964年《关于户口迁移政策规定》的实施，对城乡人口实行了严格的户籍管理，限制了城乡之间人口流动，由此抑制了我国小城镇建设的正常进程。1958～1978年我国城镇人口经历了几次波动，1958～1960年 “大跃进”时期，城镇人口增长了31.4%，其占总人口的比重达19.7%；其后几年随着国民经济调整，压缩了城镇人口，1965年仅有小城镇2902个，比1961年减少了1527个，比1958年减少了2500个，1965年的小城镇人口仅有3793万人，回落到1953年3372万人的水平[14]。1966～1976年“文化大革命”期间，小城镇建设更是出现了停滞甚至倒退的局面。1978年全国共有小城镇2173个，比1954年减少了近60%，小城镇人口由1965年的3793万人增加至5316万人，十多年间共增加了1523万人，年均仅递增117万人[15]。从总体上讲，这个时期的小城镇建设大都处于停滞和衰落的状态，具体表现为现有的小城镇功能退化、人口增长缓慢。造成这种局面的原因，一方面是由于国家出台了一系列控制小城镇设立及人口增长的政策，建立了严格控制农民进城的城乡“二元体制”，而这样做的目的是为了完成国家资本的原始积累；另一方面是由于在高度集中的计划经济体制下，以行政手段调拨农村物资，切断了小城镇与乡村之间固有的商品联系，多次取缔集市贸易，严格控制私人经商，大搞“以粮为纲”，限制了农村剩余劳动力从事副业生产和商业活动。

　　中共十一届三中全会以来，我国政治、经济、社会进入了全面发展时期。从1978年至今，小城镇建设有两个发展高峰：一是1984～1986年的“撤社建乡”、修改建制镇标准的时期，这一时期小城镇建设蓬勃发展，建制镇（包括城关镇）高速增长，1984年，民政部对建制镇标准进行了修改，放宽了设镇标准，并且在较大范围内实行了撤乡建镇的新建制镇管理体制，小城镇的数量和人口都增长很快，其中小城镇的数量从1983年底的2968个一跃增加为1984年的7186个，增长了1.42倍[16]；二是中共十五届三中全会至今，中国广大农村兴起了小城镇建设的空前热潮。总之，改革开放以来是我国小城镇建设快速发展的时期，1978年我国仅有建制镇2173个，到2000年已达到20312个，增加了18139个，增长了8.3倍，平均每年增加820多个[17]。

　　（二）“小城镇，大问题”的提出——小城镇的复苏

　　在中国经济市场化进程中，小城镇的发展起着至关重要的作用，它对走中国式的城镇化道路、实现现代化、建设中国特色社会主义具有重要意义。中共十一届四中全会通过的《关于加快农业发展的若干问题的决定》中指出：“我们一定要十分注意加强小城镇的建设，逐步用现代工业交通业、现代商业服务业、现代教育科学文化卫生事业把它们武装起来，作为改变全国农村面貌的前进基地。”“这是加快实现农业现代化，实现四个现代化，逐步缩小城乡差别、工农差别的必由之路。”[18]

　　980年11月23日，胡耀邦在各省、市、自治区政治工作座谈会上的讲话中提出了小城镇的问题。他说：“现在我们要发展商品经济，小城镇不恢复是不行的。要使农村里面的知识分子不到大城市里来，不解决小城镇问题就难以做到。如果我们国家只有大城市、中城市，没有小城镇，农村里的政治中心、经济中心、文化中心就没有腿。”“要搞试点，把小城镇的建设搞起来。”[19]胡耀邦发现和提出了小城镇问题，并对小城镇建设给予了积极的支持，这是他对我国经济体制改革的贡献之一。我国着名社会学家费孝通十分赞同胡耀邦的观点[20]，费孝通用社会调查的事实对这一观点做了印证，并进行了详尽阐发，他对小城镇的定义是：“这种社会实体是以一批并不从事农业生产劳动的人口为主体组成的社区。无论从地域、人口、经济、环境等因素看，它们都既具有与农村相异的特点，又都与周围的农村保持着不可缺少的联系。”[21]费孝通对此问题做了进一步的阐述，并将其观点凝练成“小城镇，大问题”。从此，在“小城镇，大问题”的提法广为传播的同时，对小城镇问题的研究也开始逐步展开。

　　1978～1983年虽已提出小城镇建设问题，但在当时的中国经济热点问题中，农民如何进城、小城镇如何建设的问题并不引人注目。国家仍以行政手段严格控制小城镇的人口指标，与此同时，小城镇的建设资金也还多是直接来源于地方财政。这一阶段的小城镇建设处于复苏和起步阶段。

　　从20世纪80年代初开始，农村出现了生产要素流动和重新组合的新趋势，在这一过程中，农业剩余生产要素表现出两个明显的流向：一是向农村的非农产业流动和聚集，这促成了80年代中期乡镇企业“异军突起”的局面，相当数量的农业劳动力走上了“离土不离乡”的就业途径，也在不少地区的农村形成了“以工补农、以工建农”的格局；二是向城镇尤其是小城镇流动和聚集，使得相当数量的农民开始进入城镇务工经商、安居乐业，由此引发了80年代中后期较大规模的“撤乡建镇”。

　　1984年的中央1号文件《中共中央一九八四年农村工作的通知》，对这一发展趋势做了精辟的分析后指出：“随着农村分工分业的发展，将有越来越多的人脱离耕地经营，从事林牧渔等生产，并将有较大部分转入小工业和小集镇服务业。这是一个必然的历史性进步，可为农业生产向深度和广度进军，为改变人口和工业的布局创造条件。不改变‘八亿农民搞饭吃’的局面，农民富裕不起来，国家富强不起来，四个现代化也就无从实现。”[22]《通知》中明确指出：“一九八四年，各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。”[23]同年10月，国务院发出的《关于农民进集镇落户问题的通知》中规定，凡申请到集镇（不含县城城关镇）务工、经商、办服务业的农民及其家属，在集镇有固定住所、有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，发放“自理口粮户口”，并统计为“非农业户口”。这可以说是对长期实行的控制农村人口向城镇流动政策的一大突破，表明小城镇的大门已经部分地向农民开启了。当然，进门是有条件的，需要“自理口粮”，国家不管这部分落户小城镇的农民的口粮供应。实际上，从1985年开始，部分地区就出现了城镇户口商品化的现象，即农民可以花钱买到城镇居民户口，而城镇则可以利用“卖”户口的钱来搞建设。到1986年底，全国已有454万多人通过办理自理口粮户口转为城镇居民。[24]

　　1985年1月1日，中共中央、国务院颁布的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中的第九项就是“进一步扩大城乡经济交往，加强对小城镇建设的指导”。这个文件要求：“在各级政府统一管理下，允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务。城市要在用地和服务设施方面提供便利条件。”[25]正是在这一系列政策措施的推动下，我国的小城镇建设又开始加速，小城镇的数量由1978年的2173个增加到1985年的9140个，到1990年底，小城镇总量突破了1万个，达到12084个。[26]

　　以1993年11月中共十四届三中全会的召开为标志，中国真正迈开了向社会主义市场经济前进的脚步，中国经济的市场化程度迅速提高，各类商品市场和生产要素市场其中包括劳动力市场逐步放开，在这种新的、比较宽松的历史条件下，小城镇建设的改革探索更进一步地展开了。

　　1996年国家确定了首批57个国家级试点城镇，到1998年底，全国试点城镇已达6367个。通过抓试点，一批规划比较合理、设施比较齐全、环境比较优美的小城镇脱颖而出，为推动小城镇的全面发展提供了有益的经验。

　　1997年，国务院颁布了《国务院批转公安部小城镇户籍制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》。《通知》在小城镇范围内打破了长期分割的城乡户籍关系，提出以居住地和现行职业确定落户地点和身份的户籍管理制度。也就是说，在小城镇长期从事第二、第三产业的农民，只要有固定的住处与稳定的收入，就可以在小城镇落户，这一重大突破为小城镇的发展提供了一个重要的机遇。从1997年开始，国家在382个小城镇进行了户籍制度改革试点，在随后的两年里，已有超过50万人因此办理了小城镇户口。[27]

　　（三）“小城镇，大战略”的出台——小城镇建设的稳定发展

　　由于一系列改革政策的出台，使得小城镇建设速度加快，就业于农业的劳动者数量在20世纪90年代曾一度出现了减少的趋势，农业就业人数最多的是1991年，为34186.3万人，自1992年开始逐年减少，到1996年已减少了1925.9万人，为32260.4万人，5年中减少了5.63%。但由于各种原因，自1997年开始又出现反弹，农业就业人数增加到32434.9万人[28]，这说明在现有的格局下，农业剩余劳动力的转移又面临新的困难，并已成为制约农民收入持续稳定增长的一大因素。而占我国人口绝大多数的农民不富裕，国内的市场就难以扩大，整个国民经济也就难以持续稳定健康地发展。

　　针对这一情况，1998年10月14日，中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确指出：“贯彻落实党的十五大提出的战略部署，实现我国跨世纪发展的宏伟目标，必须保持农业和农村经济的持续稳定发展。十二亿多人口，九亿在农村，是我国的基本国情。农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化。”“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”[29]

　　小城镇战略地位的确定，是社会主义市场经济下农村经济社会发展的客观要求，也是走中国特色的城镇化道路的惟一正确选择。因为从整个国民经济的可持续发展来看，小城镇建设是宏观性的大问题，是决定中国经济如何进一步健康、快速发展的大问题。当时中国农村所面临的主要经济问题：一是经过20年的改革，农村乡镇企业在数量上得到了迅速发展，但是，乡镇企业“村村点火、户户冒烟”的情况仍然大量存在，分散布局的问题非常严重；二是大量剩余农业劳动力随着乡镇企业与小城镇的发展而离土离乡了，20年间约有1亿多人转到了非农产业，而这几年，不仅劳动力回流的现象比较普遍，同时大量农村劳动力对小城镇越来越不感兴趣，而集中向大城市流动；由于农村消费增长缓慢，加剧了国内需求不足，这种情况如果继续下去，整个国民经济就很难以较高的速度持续发展。正因为这些问题都与小城镇建设发展密切相关，所以，中共十五届三中全会重提小城镇问题时，使用了“大战略”一词。小城镇建设既是带动农村经济和社会发展的大战略，也是扩大内需、推动国民经济更快增长的大战略，是我国改革与发展的一个聚焦点。把发展小城镇作为一个大战略来实施，无疑使我国小城镇的发展进入了一个新的发展阶段。

　　中共十五届三中全会召开以后，我国的城镇化建设开始着眼于乡村城镇化、城乡一体化协调发展，把各地农村建设成为有中国特色的现代化的新的经济区域，使其市场化水平与城市衔接，建成统一的现代市场经济体系，彻底消灭城乡对立的二元经济格局。一个农村现代化、城乡一体化的光明前景已经出现在我们眼前。

　　2000年6月20日，针对小城镇发展中的一些不容忽视的问题，中共中央、国务院提出了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，就发展小城镇必须坚持的指导原则、发展小城镇要统一规划和合理布局、积极培育小城镇的经济基础、充分运用市场机制搞好小城镇建设、妥善解决小城镇建设用地、改革小城镇户籍管理制度、完善小城镇政府的经济和社会管理职能、加强对发展小城镇工作的领导等问题提出了指导原则。[30]这些指导原则的出台，进一步促进了小城镇建设的发展。

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出：“我国不同地区的经济发展水平和市场发育程度差异很大，要从各地的实际情况出发推进城镇化，逐步形成合理的城镇体系。” “发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径”，“在着重发展小城镇的同时，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，提高各类城市的规划、建设和综合管理水平，走出一条符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。”[31]

　　2001年3月国务院批转下发了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，当年全国即有山西、辽宁、内蒙古、天津等23个省、自治区、直辖市出台了改革小城镇户籍制度的具体实施意见，截至当年年底，全国各地已经有符合条件的130万人在小城镇办理了落户手续。[32]

　　改革开放以来，我国小城镇的建设从作为“大问题”提出，到形成经济社会发展的“大战略”，其间经历了艰苦的探索、创新过程，最终实现了发展思路上的飞跃，积累了极为宝贵的经验。中共十五届三中全会明确提出发展小城镇是一个“大战略”，中共十六大进一步提出 “坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”，[33]这是对多年来理论和实践探索的充分肯定和总结升华。

　　当前小城镇建设中值得注意的几个问题

　　小城镇发展虽然取得了巨大的成就，很多地区通过发展小城镇使广大农民的生活质量大大提高，但也应该看到，当前小城镇发展仍然处于初级阶段，还存在一些亟待解决的问题。

　　一是小城镇规模偏小，建设水平低。目前我国小城镇的规模大部分偏小，平均人口只有6000多人，非农人口只有3300多人[34]。而且一些小城镇建设水平低，特别是基础设施和公用设施建设滞后，妨碍小城镇居民日常生活和各行业生产、服务的正常进行。这既使小城镇消费人口难以达到合理规模，影响第三产业发展，又导致基础设施重复建设，大量占用耕地，浪费资金和资源。

　　二是地区分布不合理，我国小城镇空间分布的突出特点是东密西疏。小城镇发展缺乏统一的总体规划，各地不是按照客观条件和发展要求建设小城镇，而是按照行政区划和管辖区范围盲目建设小城镇，造成有些地方小城镇过于密集，而城镇规模又过小，不利于发挥小城镇的集约作用。

　　三是小城镇建设资金、人才和技术资源匮乏。小城镇金融、投资体制滞后，资金严重短缺，严重制约了小城镇的建设和发展，从而成为导致小城镇排水系统、污水及垃圾处理系统等公用基础设施不足的重要原因。此外，小城镇也面临着各种人才短缺的局面，这些都不利于小城镇发展水平的提高。

　　四是小城镇行政管理体制存在弊端。经济管理权限不能满足经济容量不断扩张的要求，在项目审批、城镇管理、规划执行上自主权不大，难以真正有所作为。缺乏必要的协调和执法职能，给城镇管理带来很多不便。

　　小城镇建设作为一个“大战略”，它有许多大学问要研究探讨，需要处理好许多关系、解决好许多实际问题，这样才能真正发挥出小城镇的重要作用。除此以外，实施小城镇发展战略还要注意以下几个方面：

　　一是摆正小城镇在农村经济和社会发展中的地位，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。要控制大城市的规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇。在现阶段，小城镇与大中小城市相比优势是很明显的，特别是近年来在小城镇的建设方面已积累了许多经验和教训，因势利导发展小城镇应当说有一定的基础。从中国农村经济可持续发展所面临的资源的、制度的环境制约而言，农村要采用以小城镇建设为主的城镇化手段，要通过促进小城镇建设，逐步调整农村产业结构、就业结构和城乡关系，促进农业和农村经济更快更好地发展，合理解决 “三农”问题。

　　二是小城镇的建设要有科学规划，要建立起布局合理的城镇体系，要把小城镇发展的重点放到现有的县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇，使之尽快完善功能，集聚人口，发挥农村地域性经济、文化中心的作用。在小城镇的数量布局、规模把握、功能定位上要很好地规划，防止遍地开花，盲目铺摊子，搞低水平的重复建设。中国虽然疆域广阔，国土面积居世界第三位，但可耕地面积却很有限，再加上我国人口众多，人口与耕地的矛盾就愈加突出，我国人均土地面积12.6亩、只相当于世界人均土地面积的29%[35][4]，人均耕地更少，仅有1.59亩。有限的土地资源，决定了在建设小城镇过程中，一定要使小城镇达到一定的规模，即人口达到3万～5万左右。只有这样，才能发挥其节约耕地、节约经济运营成本的良好作用，才能获得良好的功能效益比。

　　三是小城镇的发展要依托农村现有的工业资源，把小城镇的发展与乡镇企业和现代农业的发展联系起来。小城镇对上作为城市和农村间的过渡地带，对下作为农村社区之上的一个社会实体，承“城”启“乡”，成为农业发展的科技指导、生物转化和加工基地。所以说发展小城镇的关键在于繁荣小城镇的经济，经济是发展小城镇的基础。从城市的发展史来讲，历来都是先有“市”而后有 “城”，发展小城镇应着重考虑这个问题。要发挥自然资源、经济条件和人文环境方面的优势，利用交通要道，建设市场型、旅游型、加工型等有内涵、有特色的城镇；要以农产品加工业和农村服务业为重点，在小城镇形成符合当地特点的支柱产业，逐渐引导乡镇企业向着规模型、科技型、外向型转化，促进农业产业化型企业发展。把引导乡镇企业合理集聚、完善农村市场体系和社会化服务功能与小城镇的规划建设结合起来。

　　四是形成小城镇健康发展的机制。加大对小城镇建设的投入，在政府引导下主要通过发挥市场机制的作用，引导社会资金投入小城镇开发。在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，妥善解决小城镇建设用地。改革小城镇管理体制，尽快形成符合小城镇经济社会特点的行政管理体制。

　　五是消除不利于小城镇发展的体制和政策障碍。逐步打破城乡二元结构，深化户籍管理制度改革，加快城镇住房、就业、医疗、教育和社会保障制度市场化改革，为进入到城镇的农民提供公平的就业和生活环境。

　　小城镇位于城市之尾，农村之首，与农村经济有着千丝万缕的联系，是实现农业现代化的重要支撑体系。以小城镇为主要载体，推进农业现代化、农村工业化和城镇化，这是一条有中国特色的城镇化道路。建设小城镇不仅在于建设一批现代化的城镇，而且可通过城镇发展过程中资本的聚集和人口的集中逐步解决 “三农”问题。即在市场经济条件下，进一步改革农村社区和乡镇企业制度；通过培育城镇积累功能和自我发展机制，使已经在非农产业就业的、过剩的农村人口进入小城镇，从而减轻有限的耕地所超载的农业人口，以保证中国农业有可持续发展的必要条件。

　　*原载于《当代中国史研究》2003年第5期。

　　[1]参见丁长发：《“减少农民”与农村人口城市化》，林丽琼等主编：《中国经济热点问题探索》（下），经济科学出版社2002年版，第447～452页；沈越：《“三农”问题与新世纪我国城市化道路》，北京社科界联合会：《学术前沿论丛2001》，第139页；徐璋勇、袁建歧：《农民与城市化》，贵州人民出版社1994年版。

　　[2]财政部课题组：《小城镇建设及其财税政策研究》，《经济研究参考》2001年第70期，第2～3页。

　　[3]张国、林善浪等着：《中国发展问题报告》，中国社会科学出版社2001年版，第134页；汪利娜：《中国城市化进程及战略选择》，《经济研究参考》2001年第68期，第37～48页。

　　[4]胡必亮：《关于城市化与小城镇的几个问题》，《中国农村发展研究报告》1，社会科学文献出版社2000年版，第255～265页。

　　[5]中共中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》中册，人民出版社2002年版，第1382页。

　　[6]《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2002年版，第22~23页。

　　[7]中华人民共和国农业部：《中国农业发展报告·2002》，中国农业出版社2002年版，第127页。

　　[8]参见《经济研究参考》，2001年第68期，第46页。

　　[9]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第292页。

　　[10]中国社会科学院人口研究中心：《中国人口年鉴》（1985），中国社会科学出版社1986年版；国务院人口普查办公室：《中国1990年人口普查10%抽样资料》，中国统计出版社1991年版。

　　[11]辜胜祖、简新华主编：《当代中国人口流动与城镇化》，武汉大学出版社1994年版，第224页。

　　[12]参见国家统计局农调队课题组：《小城镇在我国城市化进程中的作用》。

　　[13]国家统计局人口统计司：《中国人口统计年鉴》（1990），中国统计出版社1991年版。