南京城市社区建设功能定位问题若干思考

　　南京市是社区建设起步最早的城市，社区建设工作的整体水平一直处于全国城市的前列。2000年8月，被民政部授予“全国社区建设示范市”称号。近年来，全市社区建设力度进一步加大，社区承担的功能也得到进一步强化。归结起来，主要有如下两个方面：

　　1、社区民主建设逐步推进，社区自治功能逐渐强化。一是按照社区构成要素的特点和有利于管理、自治和资源共享的原则，适当扩大居委会的规模，为社区民主自治创造了条件。二是按照社区民主自治的“四民主”要求，进行机制创新，构建了新型的社区组织体系和自治管理运行机制。三是社区民主选举引入竞争机制，过去长期存在的街道任免、调动居委会干部的现象开始得到转变，同时也激发了社区居民参与社区事务、关心社区建设的意识。四是利用社区资源，自主开展各种形式的社区服务或活动，社区“四自”逐步得到体现。五是开展改革传统管理模式的实验，进行强化社区自治功能的探索。如鼓楼区在全国率先提出“社区建设是城市基层工作的永恒主题”；白下区在淮海路街道进行撤销办事处、设立行政事务受理中心的街道管理体制改革尝试。

　　2、社区承担社会管理职能越来越多，在城市基层管理中的作用越来越突出。我国改革开放和城市化进程的加快，使城市社会发生了一系列根本性变革。社区工作的内容越来越多，其职能也越来越复杂。社区成为承接城市大量社会事务的重要载体和城市社会管理的微观重心，在城市基层社会管理中的作用越来越突出。

　　上述两个方面是目前南京市城市社区建设实践中对于社区功能的建设和发挥最显著的两个方面。然而，也正是这两个方面，使人们对社区建设中的社区功能定位问题产生了困惑：从理论上说，社区是基层群众性自治组织，因此，其自治功能的建设和发挥理应放在第一位。但与此相矛盾的是，在现实中社区却承担着大量的社会管理职能，实际成为了街道的“派出机构”。其主要表现有：

　　1、社区居委会工作负担过重，影响社区自治功能的建设和发挥。社区居委会作为隶属于街道的基层组织状况并没有从根本上得到改变，社区仍然承担着大量的政府各种职能部门向社区延伸的工作，忙于应付各种形式的检查、评比和考核，对于社区公共事务却因为精力和时间有限而不能开展或很好的开展。

　　2、社区承担大量的社会管理职能，社区群众自治组织特性不明显。以选举的方式组成居委会虽已成为共识，但这种选举一般都是在街道的帮助下进行的。出于政府管理的需要，这种帮助有时演变成直接干预；街道和政府的一些职能部门，仍有意无意地把居委会作为自身的一个工作机构，形成居委会干部通常说的“上面千条线，下面一根针”的工作格局；各级政府的考核、评比仍左右着居委会的工作精力投向。

　　3、社区依法自治的运行机制还没有真正建立起来，还不能成为真正意义上的自治组织。一些部门仍习惯于把社区当成自己的“腿”，把本属于自己职责范围的事交给社区去做；一些政府部门对于“进社区”表现出很高的积极性，但都只是从自身工作需要出发，相互之间缺乏协调和沟通，造成进社区工作杂乱无序；社区居委会与其它社区组织，如物业管理、业主委员会之间关系没有理顺，缺乏法律上的规范，引发了各类组织之间、组织与居民之间的利益冲突和权利纠纷；社区居委会与居民之间还没有真正建立起密切联系、有效合作的关系；社区居委会工作的方法仍然是靠行政化方法为主。

　　根据上述目前社区功能定位方面存在矛盾的实证分析，我们认为，在当前社区建设的功能定位问题上还存在着理论和实践的较大反差，必须在基本思路上进行进一步深入的思考。