中国城镇化的五大阶段性难点

　　新中国成立后很长时间内，我国对城镇化重视不足，直到“八五”计划才在计划纲要的产业结构调整内容中附带首次提出推进城镇化。近年来，尤其是本轮国际金融危机以来，出于城镇化对扩大内需的重要作用，政府部门和学术界对城镇化的关注度迅速提高，普遍将城镇化作为延续中国三十多年来经济高速增长的主要途径，许多地方政府开始“跨越式”推动城镇化，核心途径是“拉开城市框架、扩大城市人口规模”。如果认识不到城镇化中的问题和难点而盲目推进，将会把我国城镇化乃至现代化事业推向危险边缘。中国城镇化面临着一个基础性难点：以较低的资源环境承载力支撑世界上最大规模人口的城镇化，除此，还面临着一系列阶段性难点。

　　难点一：转型发展困难影响到城镇化的可持续性

　　转型发展的难点包括三个方面：一是改革难度加大；要推动转型，必须推动总体改革进程尤其是重点领域和关键环节的改革，这些领域改革难度较大，涉及到不同群体、阶层以及地区间的利益调整，而且与政治、社会、文化等领域改革紧密相关，统筹推进的难度较大。二是我国劳动力素质难以满足转型需求；实现转型发展的基础是大规模高素质劳动力供给，与成功实现转型发展的韩国相比，目前，我国经济发展水平大体相当于韩国1980年代末期的发展水平，但我国目前的高中教育及职业培训水平仅相当于韩国1970年代水平，即相比韩国而言，我国为转型发展储备人力资源的时间晚了十多年。三是国际竞争和束缚强；要提高创新、技术进步在中国经济增长中的贡献，意味着提高中国在国际分工格局中的地位，调整较为复杂的国际技术分工体系，当前以美欧等为第一梯队，新型工业化国家为第二梯队，发展中国家为第三梯队的分工格局比较牢固和复杂，中国要实现突破比较困难。

　　如果不能顺利实现转型发展，我国将会由高增长阶段转入低增长阶段，经济增长空间收窄，城镇化动力减弱，城镇化的持续性受到影响。如果依靠政府干预强行推动城镇化，可能会激化城镇就业矛盾，即使实现了人口向城镇集中，由于就业岗位的缺失，生产方式难以转换，城镇化增速也会大幅下降甚至停滞。

　　难点二：农村人口向城镇集聚的难度增大

　　长期以来，我国农村向城镇转移的人口以剩余劳动力为主，但随着农村劳动力结构的变化，转移人口将转变为农民家庭，即包含了劳动力及其抚养人口，这加大了人口集聚难度。经过持续大规模转移，我国农村劳动力结构已经发生了巨大变化，未来可供转移的农村拉动力数量急剧下降，由于缺乏剩余劳动力的统计数据，利用“倒推法”模拟转移人口结构。

　　目前我国农村人口中老年人和儿童（受统计数据限制，儿童指0～20岁人口）比重达到42.16%，而全国平均为39.20%；当我国城镇化率达到70%、基本实现城镇化时（此时全国总人口约为14亿），需要向城市继续转移约2.9亿农村人口，按当前的抚养比进行测算，远景农村劳动力总数为3.1亿，这意味着转移的2.9亿农村人口中包括1.5亿的劳动力、1.4亿被抚养人口，其抚养比约为0.97，远大于目前全国平均水平0.36，也即未来农民工家属将是城镇化的另一主体。

　　城镇化主体改变提高了人口向城镇集聚的成本，城镇管理部门必须为农民工家庭提供更多的公共服务和城市公共服务设施，城镇运行成本大幅度提高；农民工家庭城镇化后消费水平大幅提高，农民工劳动工资上涨的压力更大，推动城镇化的成本提高。而且，随着国家对农村的补贴增多、农村公共服务水平的提高，农民工家庭进城意味放弃这部分权力，机会成本增大，相对抬高了城镇化成本。

　　城镇化主体拓展改变了传统的城乡迁移动力模型，传统上，农村劳动力进城的动力主要在于城乡间收入差距，而且较小的收入差距就可以引起人口迁移；但以农村家庭为单位进城，不仅使得迁移成本迅速提高，而且迁移决定的形成还涉及到经济、社会、教育、文化等因素，由收入这一单变量函数转变为多变量函数，迁移决定更难形成，农村人口向城镇转移更加困难。

　　难点三：转变农民工的生活方式面临多重挑战

　　提高农民工生活水平的前提是提高收入水平、实现向利润率更高部门转移，当前多数农民工在劳动密集型行业就业，这些行业利润空间较小，产品成本中40%～60%为劳动力成本，且成本传导能力普遍较弱，难以承担劳动力成本持续上涨的压力。要持续提高农民工收入，必须推动农民工向利润率较高、附加值较高的产业部门转移，但农民工学历和职业素质偏低，平均受教育年限仅为7.33年，初中及以下文化程度的农民工比重约为76.5%，而且多数没有参加过任何技能培训，不能实现转移，就无法从根本上提高工资水平和生活水平。转变农民工生活方式将带来巨大的、难以化解的财政压力。

　　目前我国农民工“市民化”平均成本约为10万元左右，按每年实现1000～1500万农民工市民化的速度来看，约需要投入1～1.5万亿元，形成巨大的财政压力，而且也无法通过土地财政来解决。“市民化”成本的最大部分是城镇住房，2009年外出农民工在务工地自购房的比重仅为0.8%，必须依靠保障性住房解决住房问题；土地出让价格攀升利于政府筹措资金解决压力，但地价上升抬高房价并进一步削弱农民工依靠商品房体系自我解决住房问题的能力，加重农民工对保障房的依赖和需求，形成恶性循环。

　　难点四：城镇化的资金需求难以得到有效满足

　　由城市社会保障和市政公共设施支出带来的资金需求将大幅增长。市政公共设施建设资金需求包括两部分：一是要弥补市政公共设施的严重欠账，近10年城市维护费用仅为建设费用的10%左右，由于车均道路面积的下降，部分大中城市的道路时速由1990年代的平均30～40公里降为10公里左右，部分城市管网容量不足且已经运行了几十年，改造难度大，成本高；二是随着城镇人口的增加，市政公共设施容纳能力和服务水平需要相应提高；到2020年市政公共设施（公共交通、市容环卫、污水处理、绿化、水热气供应、道路桥梁及其他基础设施）建设的资金需求为16万亿左右。社会保障支出不仅包括为农民工提供社会保障，到2020年大约需要支出15万亿～20万亿元，还要不断提高较低的社会保障水平，支出总额可能会不断膨胀。累计之下，2020年城镇化所产生的资金需求（社会保障和市政公共设施支出）累计起来将远远超过30万亿元，是2009年我国全部财政收入的5倍左右。

　　我国至今仍未形成适应城镇化资金需求的多元化投融资机制。我国地方政府财力与事权不对称，各地政府负债严重，未来难以满足城镇化的庞大资金需求；以银行贷款为主的融资渠道难以满足资金需求，银行贷款主要来源于城市投资或融资平台公司，抵押物单一，最终来源仍然为土地出让收入。通过地方债筹集城镇化资金的方式，由于名目众多且缺乏有效的用途监管，难以保证资金用途。

　　难点五：城镇化体制攻坚难度大

　　城乡间要素流转障碍破解困难。我国农村土地产权主体长期虚置，农民拥有的仅是土地使用权，难以分享农地转换成城市土地后所产生的级差地租；而且土地使用权无法流转，不能作为资产进入市场，保障功能难以转换为资本功能。但消除城乡间要素流转障碍尤其是允许农地进入市场也隐藏着巨大风险，包括对耕地乃至粮食安全的威胁，更重要的是，由于当前我国农村监督管理制度不健全，如果仅仅允许土地使用权流转而不采取相应的农村金融、监督、决策等改革配套措施，难以避免土地流转效益向农村权力群体集中而产生新问题。全国范围内城镇化体制改革统一框架仍未形成。

　　各地独立开展了一些城镇化体制改革探索，但主要局限在省级或地市级行政单位范围内。部分地区尝试推动农用地流转，通过农村建设用地的腾退增加城市建设用地指标，以此获得收益，再将这些收益转化为社会保障和城镇住房。这种改革措施本身的合理性暂且不论，由于全国范围内建设用地指标城乡间流转框架还没形成，农民异地进城务工时，由于无法将建设用地指标或土地增值收益带到流入地，受益者主要是流出地政府，但实现这部分农民城镇化的成本却是由流入地政府支付，损益主体不一致，使得这种改革措施难以广泛推开。