王韬：保障性住房关键词
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摘要：保障性住房是目前中国住房政策的重点，但是何为保障性住房并没有一个清晰明确的定义。住房现象虽然复杂，但是西方发达国家住房政策和概念之中存在着清晰的逻辑性和指向性，本文将中外住房发展背景和概念作一个简单对比，以帮助认识中国住房发展中各种各样的住房概念，并强调住房政策的逻辑性。 关键词: 住房政策、社会住房、保障性住房、市场住房 Abstract:As the focus of China’s housing development, security housing lacks of a clear definition. Though not aiming at providing one, the paper tries to clarify it by comparing China’s socially-oriented housing provisions with western counterparts, and stresses the logic in the making of housing policy. Keywords: housing policy, social housing, security housing, market housing
作者：王韬：清华大学《住区》杂志社副主编
理想与现实 住房问题是现实世界之不完美的一个证明。 从理论上讲，完美的计划经济或者自由市场都不会有住房问题的存在。理想的计划经济会有充足的住房按照公平的原则分配给其人民，完美的自由市场将完全依赖于市场供需调节的机制解决每一个人的住房问题，政府根本无需插手。遗憾的是，在中国1949年以后30年的住房实践中，计划经济始终也没有能够给大家提供充足的住房，即使在有资格享有公有住房的人群中，也存在严重的住房短缺。同样，在大洋彼岸秉持自由主义的美国，至今也无法对住房问题彻底采取放任自由的做法，仍需以各种方式为低收入者提供解决方案。由此看来，住房问题始终展示着一个社会卡在理想与现实之间的尴尬状态。 此外，住房问题还必须放置在一个具体的社会背景下考察。种种住房概念之间的差异，一方面是起源于对于住房问题不同的理想，另一方面也被不同的社会、经济、历史和文化条件牢牢地拴在现实之上，不同的社会住房概念就是不同国家和社会在此种状态中的产物。因此，每一个概念既是一个反映自身状况的镜子，也是考察其社会理想与现实的机会，而概念间的起伏更替则更是一个社会具体而微的思想史。 了解一个社会的住房理想和现实，我们才能在两者之间画一条线，定位并理解其当下的住房问题。那么，中国的保障性住房政策建立在一个什么样的住房理想之上，面对的是一个什么样的现实？以此为线索，梳理比较国内外关于住房的一些概念，可以帮助我们理解社会住房的问题。 西方国家的住房发展和概念 19世纪下半叶，从贫民窟传入上流住区的瘟疫告诉那些号称须对经济和社会持放任态度的资产阶级，如果经济和社会进步不能与社会下层阶级分享的话，最终会祸及己身。英国议会在1875年颁布了《公共卫生法》，成立了皇家调查委员会，着手治理住房问题带来的犯罪、疾病、道德败坏和社会骚动。此后，英国的资产阶级议会罕见地通过了一个社会主义色彩的决议，宣布在住房等问题上实施市政社会主义，即地方政府有责任促进包括住房在内的公益事业的发展2。资产阶级的兴趣首次从赚钱和保护其财产，转向了周围的人和社会。在伦敦、巴黎、柏林和纽约，同样的事情都在发生，各国政府纷纷开始制订“公共卫生法”和“住宅法”，介入贫民窟的治理，铲除酝酿瘟疫和骚乱的大本营。但是这个阶段的焦点在于居住条件的规范化，要统治阶层打开钱袋直接介入住房的供给和分配，还需要与其利益更为直接相关的动机。 两次大战，利益集团间的火拼，数千万人的生命代价，最终使得政府脱离“规则制定者”的旁观角色，直接介入了住房供应。资产阶级政府没有合适的理由让用生命和鲜血保卫了其“国家利益”的战争英雄无家可归。此外，一个更为重要的原因是，资本主义经济到了这个阶段，消费需求已经成为其最大的发展障碍——帝国主义式的市场扩张已经无法延续，自然需求没法消化生产的商品，从而出现了过剩和经济危机。两种解决方式被发现，以维系资本主义机制继续运转：一方面，凯恩斯提出了国家干预拉动经济和需求的“乘法原则”，通过政府直接投资基础设施等领域的赤字财政来带动经济；另一方面，社会学家从马克思主义的角度分析发现，资本主义的进一步发展需要一个快乐的有消费能力的中产阶级阶层，而不是满含怨恨的无产者。这些原则马上在二战后派上了用场，政府开始直接投资住房，既回报了英雄，也刺激了经济，并且逐步形成了一个“幸福愉快”、具有巨大消费能力的中产阶级阶层。在这种背景下，形成了一个奇特的现象——一些资本主义国家采取了最为社会主义的住房政策。 20世纪70年代开始，随着住房短缺问题的解决，各国又开始对社会住房问题重拾自由化和私有化的主题。中产阶级业已形成，经济飞速发展，看起来是时候让政府从社会住房问题上退出了，由市场来接受。1989年东欧剧变之后，更加增强了一些人对资本主义体制的信心，认为意识形态之争的胜负已分，历史已经终结。英国出台了“right—to-buy”法案，鼓励社会住房的租户购买其住房，同时促使地方政府住房转型成为非政府的、不依赖财政的住房协会。其他国家也逐步在缩减社会住房的比例。但是，这个趋势持续20年之后，市场化遇到了残留的、最坚硬的、无法消化的骨头——始终还是有一部分人的住房无法市场化，例如老人、失业者、残障人士等弱势群体。此外，活跃的经济带来了飞升的房价，又形成了新的买不起住房的人群——单亲家庭、刚刚就业的年轻人等等。社会住房问题始终挥之不去。 当然，发达资本主义国家是一个比较笼统地概念，各个国家也有意识形态上的差异，只是共同的经济发达程度将其归为一类。例如：瑞典和挪威等北欧国家，一直秉行的是社会民主主义，商品市场和社会干预并行，注重全民福利和社会公平，本身就已经是资本主义和社会主义之间的一个混合体。瑞典首相Hansson在1928年提出了“人民之家”的计划，住房作为社会成员的一种基本需求，实行非商品化，由政府向全民提供住房福利3。70年之后，英国学者Michael Harloe谈到瑞典“人民之家”所包含的理想主义，批评其终究也没有实现住房问题的非商品化，而忘了其所在的英国从来也没有实现过住房的彻底商品化，而在其社会住房领域还实行着“计划经济”。殊途同境，大家都在路上，只不过方向不同，再次说明了住房问题上理想与现实的妥协。不过经过数十年的努力，瑞典通过公共住房、合作社住房、住房协会、租赁住房和私有住房等多种方式，平均每2.1人拥有1套住房，平均每套住房的可使用面积是91.8m2 4 （注意：不是建筑面积），证明住房私有和商品化并非提高居住水平的唯一答案。如果事实的确如此的话，那么所谓以提高居住水平作为住房市场化商品化的目标的说法不再成立，社会住房问题不仅仅是住房权利和社会公益的问题，而有可能是一个社会为了达到其他目的的暗度陈仓的手段。包含了太多口号、太多企图、太多利益，住房问题之复杂，可见一斑。 社会住房：Social Housing 在西方发达资本主义国家的语境下，和保障性住房最接近的概念是“社会住房”。社会住房中的“社会”如同社会主义中的“社会”一样，与之对应的反义词是“市场”。因此，“市场住房”既是社会住房针锋相对的反义词，也是其存在的前提。市场住房追逐利润，而社会住房的出发点是社会关怀，不管这种关怀是出于共产主义思想，还是对瘟疫或社会骚动的惧怕。与市场住房完全不同，社会住房的供给是从社会利益而非谋求利润的角度出发，根据实际住房需求来分配的。 关于社会住房出现的原因，以及其在不同时期不同国家的左右摇摆的定位，不同的学者给出不同的解释。有些人认为，自由市场经济不能服务于社会和文化目标，需要国家对这些领域的主动干预对其进行修正5；还有些人提出，社会住房不能取代市场住房说明了住房现象与生俱来的商品属性无法泯灭，所以社会住房是暂时现象，住房终究还是要回归商品6。无论如何，社会住房的存在给资本主义理想带来了一个尴尬——即使是鼓吹在所有领域的市场化和商品化，始终有一类住房是无法按照商品原则执行，否则一个社会就会陷入道德危机，进而社会危机。这也是社会住房问题始终存在的根本原因。 不同国家有不同的社会住房形式。例如在英国，社会住房的定义是——由地方政府和社会性机构所拥有的住房7。这么看起来似乎私有住房不可能成为“社会住房”，但是实际上，在一些国家通过租金控制等手段，私有住房同样可以服务于社会目的，如德国的私有租赁住房和挪威的合作社住房。《住房大百科全书》对于社会住房的定义是：无论所有权形式是私有还是公有，社会住房是指那些以非市场方式获得的住房，它具有两个特点：第一是价格摆脱了市场供需调节机制、出现了社会性干预；第二是住房按照需求分配，住房标准与支付能力不直接相关 8。 社会住房是具有社会关怀与福利性质的住房的一个统称，公共住房、合作社住房、租金受控的私有出租住房都可以算作社会住房的具体形式。社会住房常常被等同于“社会租赁住房（social rental housing）”，但是这是对社会住房的一种狭义解释，事实上还有合作社形式集体所有的非营利住房，也应属于社会住房的范畴。 公共住房：Public Housing 与公共住房之中的“公共（public）”一词对应的是私有住房中的“私有（private）”。因此，公共住房的概念之中天然蕴藏着“政府（公共）——市场（私有）”二元论。私有住房来自自由市场的商品交换，而公共住房是由“公共机构（public authority）”（即政府）所提供的非市场住房。按照《住房大百科全书》的定义，公共住房特指社会住房中由政府供应的那部分住房。它仍然秉承了价格受限、按照能力与需求分配的原则，以政府为投资、建设和分配的主体，以租赁的方式提供给有需要的家庭9 。因此，公共住房是社会住房的一个子集，其最突出的特点是政府在其中扮演的主导角色。例如：英国地方政府建设的、提供给低收入阶层的租赁住房，可以称为公共住房，也可以称为社会租赁住房。而北欧的合作社及住房协会等形式的住房属于社会住房的范畴，但是不能称为公共住房，因为它是由非政府（即非公共）住房组织提供的。 公共住房的极端例子在美国。自由主义的美国一直在住房政策中将政府干预最小化、公共住房边缘化，以刻意拉开公共住房与市场住房的差距。这种“公共住房”的思维背后潜藏的逻辑是：住房归根结底是一种商品，可以通过市场解决，和对待其他商品流通一样，政府要尽量保持袖手旁观的姿态，只在迫不得已的时候才出面干预，以避免干扰自由市场的自我调节机制。因此，在美国的自由资本主义体制下，公共住房奇妙地形成了一个小小的按需供应和分配的“计划经济”阵地。 合作社住房：Cooperative Housing 合作社住房是一类住房的统称，它是由各种各样的非营利性社会组织向其成员提供的非营利性的住房。合作社负责提供住房，面对的对象是其成员或者特定的社会群体，其最主要的特点是住房建设分配过程的非营利性，从而与市场住房形成鲜明对比。从其社会目的上讲，合作社住房显然属于社会住房的范畴，而其住房供应的主体和分配的对象与原则都与公共住房有所不同。 合作社住房引入了政府与市场二元对立之外的第三方力量——非政府的、非市场的社会化组织，其存在的思想基础是对于市场原教旨主义的修正。此种思维认为，社会利益先于经济利益，住房作为一种基本权利，人们可以通过自己组织起来解决，既不依赖政府，也不依赖于市场。合作社住房有其独立于政府与市场的规则，主要针对其成员。成为合作社成员，意味着获得合作社住房的权利，也意味着接受了一种特定的标准的住房。因此，在存在住房合作社的一些国家，其主要针对的对象是中产阶级。 中国的住房发展和概念 1949~1978年是中国的公有住房时期。1949年之后的社会主义经济改造，基本消除了私有住房的存在。第一个五年计划时期建立了公有住房体制，由国家实行非商品化的住房福利的供应与分配。但是由于投资向重工业的集中，公有住房的需求被压缩至最少，这通过两个方式实现：一个是缩小福利覆盖的范围——首先通过户籍二元制度将农民排除在外，其次通过经济类型将非国有单位雇员排除在外；另一个手段是提出“先生产后生活”等口号，将住房标准降到最低。当重工业优先的发展模式破产，最终无法回馈住房领域的时候，此种模式再也难以为继 10。 1980年代中国开始了经济改革和住房改革，公有制的松动和商品经济的建立，使得公有住房语境不复存在。公有住房正式退出历史舞台，取而代之的是市场住房。在初期人们缺乏购买住房的动机和能力的时候，“提租增资”、“取消福利分房”等措施制造动机，市场化的“安居工程”、 “经济适用房”等新的住房供应提供了替代政府的住房供应。这个过渡时期的住房政策以市场化和商品化为主要目标，是达成市场化、降低可承受性的一个过渡手段，社会保障并非其目的。 21世纪第一个10年，中国的城市私有住房已经达到了存量住房80%以上，而城市中出现了大量无法负担得起市场住房甚至经济适用房的人群。这说明了两个问题：一是80%的私有住房其拥有者不是80%的人口，二是事实证明经济适用房并不能帮助买不起房的人群。搁置10年的廉租房政策开始得到重视，政府开始大规模介入低收入人群的住房问题。2011年，中国政府提出了十二五期间建设3600万套保障性住房的宏伟目标。但是，这其中还有很多需要梳理的问题，依赖土地的地方财政、地方经济差异和分税制度、公共政策的建立、目标人群的确定、死灰复燃的单位福利分房等等。 公有住房 Public-Owned Housing 在“社会住房”和“公共住房”中，商品住房市场的存在是一个前提。而在公有住房的语境中，首先需要消除的就是市场和商品的概念。公有住房概念所赖以存在的基础是社会主义公有制，其实施的机制是计划经济，这种由国家组织按照实际需求进行生产的体制，消除了资本主义的市场竞争和供需调节。公有住房属国家所有，是一种生活必需品，而不是一种可交换的商品。住房由政府按照一定标准分配给民众，收取象征性的房租，人们的工资中也不包括住房那一部分，由此公有住房被完全非商品化。从1950年代开始，中国通过国有化和计划经济体制的建立，建立了公有住房体制。但是经过30年的实践，公有住房一直无法摆脱短缺和住房福利覆盖面有限的问题。从1980年代开始，中国开始了对公有住房体制的私有化改革。 经济适用房 Economical and Comfort Housing (Social Private Housing) 针对经济适用房的性质，按照社会住房social rental housing的翻译，经济适用房可以翻译为social private housing，直接理解就是服务于社会目的的市场住房。如同我们前面所提到的，“社会”是对“市场”的批判与修正，两个对立的概念同时出现于一种住房之上，暴露了其内在的矛盾性，也解释了其在实践中的尴尬。 经济适用房脱胎于1990年代初的“安居工程”住房，在1998年正式成为中国住房制度改革历史上一个重要的概念11 。根据政策，经济适用房是针对中低收入阶层，由政府补贴，通过收入水平控制分配对象，由开发商建设销售的特殊商品住房。经济适用房最主要的目的是拉低商品住房的门槛，使人们摆脱对于公有住房传统依赖，为停止公有住房分配后的住房需求提供一个供应渠道，从而最终使中国的住房问题商品化、市场化。所以，经济适用房实质上是一个向市场过渡的台阶，其意图全部指向了商品化和市场化，只是由于其包含了政府的补贴与对象和利润的控制，所以被认为是一种住房保障手段。在实践中，经济适用房的供应者没有遵循规则的意愿，目标人群又缺乏购买能力，实际购买者又常常是不需社会扶助的中上阶层。因此，十几年的经济适用房实践，反而使得中国住房所谓“夹心层”的问题日益扩大。 在“社会住房”一节，我们看到德国和北欧国家也存在一些服务于社会目的的私有住房，经济适用房与它们的不同之处在于：经济适用房的目的是为了向市场过渡解决住房可承受性问题。按照《住房百科全书》对于“社会住房”的定义来看，其价格虽然名义受控但是实际上没有摆脱市场，其对象虽然有政策规定，但是由于中国的收入征信问题和实际执行问题，分配方式还是主要依赖于支付能力，而不是实际需求。因此，经济适用房只是在政策描述中接近社会住房，但是具体表现和社会住房的宗旨背道而驰，完全不属于“社会住房”的范畴。 廉租房Low-Rent Housing 廉租房和经济适用房一样，在1998年的中国住房政策中正式提出，主要针对城市最低收入人群，由地方政府建设，以租赁的形式提供给低收入群体。但是由于没有实际的财政投入和明确的实施机制，这个政策被束之高阁长达10年之久。在经济适用房政策实施10年之后，未被经济适用房摆渡到住房市场的人群没有缩小，反而在不断扩大的情况下，廉租房的政策终于得到了重视，开始了廉租房建设高潮。 廉租房的概念相当于西方国家的“公共住房”的概念——由政府投资建设，以补贴的租金价格，按照一定的标准，分配给有需要的人群。廉租房的崛起是经济适用房的无效所导致——经济适用房政策中所蕴含的市场乐观主义被现实挫败，政府开始大规模干预无力进入市场的人群的住房供应与分配问题。 公共租赁住房 Public Rental Housing 按照政策，公共租赁房是针对新就业职工等夹心层群体的住房12。公共租赁住房由政府或公共机构所有，用低于市场的价格，向新就业职工出租。可以说，公共租赁房是对于低收入阶层的一个细分，从性质上来说，和廉租房一样，公共租赁住房也属于 “公共住房”的范畴，只是目标人群更加明确。 两限房 Area and Price Controlled Housing 按照政策，两限房指经城市人民政府批准，在限制套型比例、限定销售价格的基础上，以竞地价、竞房价的方式，招标确定住宅项目开发建设单位，由中标单位按照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位、中小套型普通商品住房 13。实质上，两限房与经济适用房类似，按照市场供需机制运行。从供应方和消费方来说，都缺乏社会关怀的动机。在对供应方和消费方的控制上，甚至更弱于经济适用房，是一种特殊背景下产生的商品住房，应该不属于社会住房或保障性住房的范畴。两限房以市场住房为住房问题解决的最终目标，在经济适用房没有取得预期效果的情况下，仍然希望通过干预住房的可承受性（affordability）继续向这一目标迈进。 保障性住房 Security Housing 保障性住房是中国国内对政策性住房的一个统称，包括了经济适用房、廉租房、公租房、两限房等等不同性质的、带有政府扶助色彩的住房形式。可以粗略定义为，在中国住房制度改革过程中出现的，带有社会福利色彩的、针对特定人群的、不同形式的住房。保障性住房无法直接和国外的住房概念对接。它们虽然由政府干预，但是并不全部由政府直接提供，既有租赁也有出售，因此不等于“公共住房”。从出发点来说，保障性住房的意图接近“社会住房”的概念，但是一些具体保障性住房类型从分配方式和实施效果上，又按照市场的供需机制运行，有明显的市场住房和私有住房特点，因此又不能完全等同于“社会住房”。 保障性住房中的各类住房形式，包含了不同的住房政策目标（住房理想）和对现实情况不同（甚至相互冲突）的判断，因此是一个较难定义的复杂混合体。总体上看，可以如此描述中国复杂的保障性住房：在由完全的公有住房向完全的市场住房的过渡中，由于商品住房价格门槛的问题，一方面，政府希望通过保障性住房降低住房的可承受性，将一部分人群送入市场；另一方面，政府必须承担那些被排斥在住房市场之外的庞大群体的住房问题，从而形成的一系列住房供应形式。中国的保障性住房概念是一个以自由市场为理想，但是政府又无法袖手旁观的结果。这种思维接近自由主义对于住房问题的认识，只是这个愿景不得不面对庞大的市场外住房需求的现实。
图：住房供应体制和社会住房覆盖情况的对比示意图（图中色块不反映比例关系） 结语 王亚平与Alan Murie指出，中国的住房供应体制是一个“混合体制（Hybrid System）”——市场占主导地位，但是仍然 有强烈的计划和国有经济传统；政府干预依然非常重要，并在尝试市场之外的住房解决途径；同时，这些过程还受到了更为宏观的经济和人口变化的影响14 。中国住房问题的复杂性来自于一个始终将理想锚定在地面的沉重现实，以及实用主义思维带来的模糊性和不确定性。我们的住宅政策将是什么样的模式？现在谁也无法做出判断。且不论3600万套的保障性住房给地方财政带来的巨大压力，给房地产市场带来的巨大冲击，这个命令性指标即使能够完成，逻辑清晰的住房政策体系和住房供应是否能够建立？是否能够经受下一轮城市化的冲击？都还是疑问。没有明确的定位和目标，住房发展将始终停步在左右摇摆、任现实摆布的状态。 注释 |
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