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在去年底召开的2001年中国地价高级论坛上，全国人大环境资源委员会委员、原国家土地管理局局长王先进，就当前国有土地资产管理和地价问题，作了饶有兴致的发言，发表了许多精辟独到的见解。会下，记者就当前国有土地资产流失问题，采访了王先进。
记者（以下简称记）：2001年上半年国务院下发的15号文件，要求各地加强国有土地资产管理。这是自土地使用制度改革以来，国务院专门就土地资产管理发出的一个重要文件，说明土地资产管理已摆到国家的重要日程。您认为当前的土地资产管理，面临最紧迫的问题是什么？
王先进（以下简称王）：总的来看，在土地资产管理上，最紧迫的工作是遏制土地资产流失。当前，在土地方面存在两大问题：一个是水土流失，另一个就是土地资产流失，不仅国有土地资产在流失，集体土地资产也在流失。有专家估计，每年国有土地资产流失约100亿元。我认为这个数字还是非常保守的，粗算一下，流失的数字应该是几百亿元至千亿元。土地资产流到哪里去了呢？从国家、集体流到个人、单位、企业的腰包，甚至当作腐败资本流到腐败分子的腰包里去了。
记：据您看，造成国有土地资产流失的原因是什么？从什么渠道流失的？
王：国有土地资产流失的原因，我认为主要是城镇土地使用制度改革不到位，特别是国有土地出让、出租行为不规范。有两个数字可以说明问题。据报刊披露，城镇现有土地总量中，95%是行政划拨的，5%是有偿出让的；在有偿出让的土地中，95%是协议出让的，5%是招标拍卖出让的。这两个95%，在目前地产市场不规范的情况下，必然造成国有土地资产流失。行政划拨土地过多，协议出让土地价格变异，出租土地租价过低，炒地皮现象风行，加上各用地单位和房地产公司囤积土地，多年不开发，待价而沽等等，这是当前国有土地资产流失的主要渠道和原因。
记：针对土地资产流失的现状，您认为应该怎样解决国有土地资产流失问题？
王：我认为主要应抓好三个方面：一是要树立国有土地资产经营思想；二是要规范国有土地出让出租市场；三是要整顿国有土地地价秩序。这里着重谈一谈整顿地价秩序问题。
整顿国有土地地价秩序是规范地产市场的关键，也是管好国有土地资产的核心。管好地价，首先要管好国有土地出让出租价格。通过确定合理的出让出租价格，还可以主导、影响整个地产市场的土地价格，地价秩序就容易整顿和规范。
我国出让土地有三种方式：拍卖、招标、协议。前两种方式，只要按照程序认真地做，地价一般不会出什么问题。
当前主要问题是协议出让土地随意定价，偏离了地价轨道，从而影响整个地产市场的地价秩序。
记：您是否认为，防止协议出让土地随意定价，是规范地价秩序的关键呢？
王：对！问题主要出在协议出让土地上。目前，虽然多数地方有了基准地价，但在实践中并没有起到规范出让地价的作用。出让地价与转让地价、评估地价、基准地价相差很大。基准地价的作用是多功能的，用它具体规范出让地价是难以做到的。我认为，在目前地产市场发育不健全，法制约束力不强的情况下，以基准地价为基础，建立年度公示地价（有的地方称年度供地地价）制度是可行的。
记：什么叫年度公示地价：
王：年度公示地价以基准地价为基础，以上年度土地市场交易价格为依据，预测当年土地供求状况和地价趋势。这一制度在许多地方实行了多年，效果是好的。年度公示地价，由基本地价及地价调整系数和特殊优惠地价三部分组成。地价调整系数不宜过大，特殊优惠地价的范围要明确界定，优惠比例要适当，最低不能低于政府取得土地成本的价格，以避免产生新的随意性。年度公示地价是确定招标拍卖底价的参考价格，是协议出让地价的依据。每幅协议出让土地的价格由国土管理部门根据当年年度公示地价具体拟定，根本级政府批准。
为了保证年度公示地价的正确性、权威性，各级政府应设立相对独立的地价评审委员会，负责对年度公示地价的审定。评审委员会由国土部门、相关部门官员和非政府部门专家各占1/3比例组成。年度公示地价评审结果经同级政府审查，报上一级政府批准。批准后的年度公示地价，公布于众。
年度公示地价在特殊情况下可按程序在年度中调整，但一般不宜多用。建立年度公示地价制度，可以叫作“先定尺子，按尺量布”。领导有权决定“尺子”的长短，但无权干预“量布”行为；领导可以用财政的钱为房地产商付地价，但无权减免地价。这是目前解决协议出让地价随意性的好办法。
记：您的“尺子和布”的比喻很有趣。除协议出让土地外，地价管理上还存在哪些问题？
王：另一个突出问题是地价内容不统一。各地地价构成极为复杂，名目繁多，很不规范。据某市调查，地价实际构成包括：征地补偿费、拆迁补偿费、地价款、基础设施配套建设费、市政代征地费、公共配套设施建设费、开发权费（指外地房地产商取得本市开发权支付的费用）。各项费用相加约占总投资的50%-60%左右。房地产商都把上述各项列入取得土地的成本，视为地价。收取各种费用的部门也很多，有国土部门、市政建设、园林绿化、征地办、拆迁办，还有政府下属的房地产开发公司等等。概而言之即，地租构成复杂化，地租收取多元化。
这种现象在全国普遍存在，因此必须清理整顿。根本方法是租、费分开。地租应包括绝对地租、级差地租、垄断地租。属于地租、地价范畴的统统归于地租、地价，由地主——国家收取：属于商业服务范围的统统列为服务费用，由商业服务部门——水、电、气、通信等企业收取。属于地租、地价范畴的收费可以按均衡数字量化、标准化，纳入地租、地价范围。凡是绝对地租和由经济区位因素、政府直接投资和社会间接投资因素产生的级差地租，都应归国家所有。国家收取的地租再投入城市基础设施建设，提高城市土地质量。
这样才能做到政府收取租金后，不再向房地产开发企业收取任何土地费用。
记：最后，请您谈谈农村集体建设用地市场的规范问题。
王：农村集体建设用地资产的流失，不亚于国有土地资产流失。解决的办法，可以参照国有土地出让转让的办法，集体建设用地与国有土地不同的地方，是土地所有权混乱。
土地所有权归谁所有，谁来行使土地所有权的权利，很不明确。这是几十年来农村土地制度几经变动遗留下来的问题。
集体建设用地进入市场前，首先要明确土地权利和权利主体。
多年遗留的问题，要按照“尊重历史、承认现实、明权清资、协商一致”的原则妥善处理。这是农村集体建设用地进入市场的基础和前提。这个问题解决了，其余问题解决起来就方便多了。 |
