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浅谈城市非住宅房的拆迁补偿与安置工作宁夏石嘴山市土地房产管理局（2001年10月）
一、城市概况
石嘴山市建市于1960年，设三县三区。行政区域面积4454平方公里，总人口69 .2万人（其中市辖3个行政区域面积529平方公里，建成区面积46.95平方公里，城市人口32。8万人；3个县行政区域面积3925平方公里，人口36.4万人）。城市人口密度每平方公里620人，人均住宅使用面积9。2平方米，人均公共绿地面积5.5平方米。
在市委、市政府的正确领导下、按照“人民城市人民建”的方针，经过四十多年的建设发展，城市的基础设施基本齐全，城市的服务功能不断完善。特别是改革开放二十年来，城市建设步入快车道。市委、市政府坚持以人为本，提出了飞城市品牌，树城市形象“的口号和创建园林化城市的目标，使城市环境更加美好。近年来，市委、市政府采用出让三权（即土地出让权、项目经营权、城市基础设施冠名权）的方式，改革城建投资体制和管理体制，引入经营城市理念，突破了城建资金瓶颈束缚，加大了基础设施建设力度，有力地拉动了全市经济增长。先后完成了城市区道路综合整治工程，改造城市道路50多公里；依托大武口发电厂，新建城市集中供热工程，一期工程供热200多万平方米，淘汰燃煤锅炉62台。新建成了市体育场、体育馆、游泳馆、五环广场、体育广场、市政广场等一批基础设施建设项目。在加快城市基础设施建设的同时，旧城改造有序进行，房地产开发建设稳步发展。自1998年以来，平均每年拆除危旧房屋面积15万平方米以上，投入旧城改造和城市开发设施的资金在2.5亿元以上，商品房峻工面积18万平方米左右。城市美化、绿化、亮化、净化取得显著成果，园林化城市初具规范。城市居民感到城市天空蓝了，马路宽了，环境美了，生活舒适了。城市建设取得的成绩与城市房屋拆迁工作的顺利实施是分不开的。
二、浅谈城市非住宅房屋的拆迁工作
城市房屋拆迁是城市旧区改造建设的关键，而房屋拆迁又是一项十分复杂且很难操作的工作，尤其是非住宅房屋的拆迁，更是一个棘手的难题。这是因为，非住宅房屋的拆迁与住房的拆迁相比，有着明显的区别，主要表现在下列几方面：
（一）、非住宅房屋拆迁难以规范化操作。
住房拆迁与补偿安置，《条例》中规定比较详尽，指标容易量化，操作比较规范。而非住宅房屋，比如工业厂房和营业商品房等，由于各类企业的性质不同，厂房的建筑结构不同，生产设备不同，经营方式不同，搬迁的内容、过渡安置的方式、拆除房屋后带来的问题等也不相同，很难象拆迁住房那样，制定一个基本通用的标准及规则以一贯之。特别是《条例》对非住宅房屋拆迁造成的企业停产、停业引起的经济损失的补偿额没有明确具体的规定。国务院《城市房屋拆迁管理条例》第三十四条，对非住宅房屋拆迁造成的停产、停业引起的经济损失，只规定了由拆迁人支付适当补助费，“适当”二字弹性很大，不易操作，更谈不上规范化了。
（二）、非住宅房屋用途及结构非常复杂。
大家知道，住宅房屋，不论是平房还是楼房，不论是什么样的结构，其用途就是住用。而非住宅房屋，房屋的用途及房屋结构就复杂的多，即有商业服务用房、工业厂房、机关、学校、卫生用房，也有寺庙宗教、军队用房，街道办事处、居委会用房，还有公益事业用房等。这些房屋及设施的拆迁，无论采用什么样的方式实施补偿和安置，由于情况复杂，都很难找出一个基本统一的模式。
（三）、非住宅房屋拆迁补偿协议很难达成。
在非住宅房屋的拆迁补偿与安置工作中，机关、学校、卫生、公益设施等，其房屋设施基本是由地方财政拨款建成的，房屋产权属于国有，拆迁补偿与安置的协议还比较容易达成。而对工业厂房、商业服务业用房，基本上是单位投资建设的，产权属于企业。由于是近几年实施经济体制改革，许多单位由个人控股，产权人就是使用人，他们就是靠这些房屋组织生产和经营，来维持自身的生存和发展，拆迁这些房屋难度更大。特别是部分经营不善的单位，经营者甚至把企业的所有困难，都希望从房屋拆迁安置中得到解决。因此，他们百般挑剔，满天要价，使拆迁补偿安置协议很难达成。
（四）、非住宅房屋实施搬迁安置的困难突出。
在城市旧区改造中，根据城市经济发展的要求，有些企业因涉及到环境污染，或者受土地供给限制，拆迁时要迁出城区以外，另行选址重建。而选址重建，既要有合适的建设用地，又要考虑水、电、道路、交通工具配套等问题，往往需要大量资金投入。而拆迁人在实施旧城改造时，受资金承受能力制约，无法完全满足搬迁企业的要求。有些开发企业，完全靠贷款开发建设，更是难以承受。因此，拆迁安置困难重重，很难实施。还有一些企业，受城市规划的限制，拆迁时需要易地安置，一般是要从区位条件好、相对繁华的地段，安置到区位条件相对差的地段，被拆迁企业抵触情绪很大，不愿离开原来的繁华地段。尤其是商流企业，地段区位条件对企业的经营发展影响很大，实施拆迁时，除了合理的安置以外，往往还要索求很高的区位补偿，使拆迁陷入长时间的谈判、扯皮，影响了拆迁工作的顺利进行。
三、坚持依法行政，做好宣传工作，耐心细致地搞好非住宅房屋的拆迁工作
针对非住宅房屋拆迁情况复杂，工作难做的状况，我们在实施非住宅房屋拆迁时，采取了以下做法：
（一）、加强政策法规宣传，积极引导被拆迁人在法律法规许可的范围内争取自身的利益。
城市房屋拆迁，从拆迁与补偿安置角度来思考问题，实际上是拆迁当事人双方利益均衡分配的问题。也就是说，当拆迁当事人双方的利益分配趋于均衡时，拆迁与补偿安置协议才能达成，拆迁工作才能顺利进行。对拆迁人来说，总是希望以最小的代价获取理想的回报；而对被拆迁人来说，总是希望拆迁时获取的利益越多越好，这是一对矛盾。加之法规对非住宅房屋拆迁补偿与安置规定比较模糊，很难找到解决这对矛盾的有效手段。在拆迁过程中，拆迁人因为执行城市规划，要拆除被拆迁人的房屋，他处于主动地位，使被拆迁人处于被动地位。因为被拆迁人最终要服从城市规划；但从补偿与安置角度来看，被拆迁人的安置与补偿得不到合理解决，拆迁协议就不能达成，从而使拆迁人又处于被动地位。
在实践中，一般情况是，被拆迁人的要求，往往要超出理论上应补偿与安置的界线，有时甚至更高。因此，在拆迁工作中，无论是拆迁人也好，拆迁主管部门也好，不但要认真宣传国家、地方的拆迁法规与政策，加大宣传力度，还要做大量的思想工作，使被拆迁人既要明白拆迁的政策法规，积极支持城市的改造建设，也要体谅到城市拆迁改造的难度和拆迁人能够承受的压力，取消不合理的利益目的，自觉实践人民城市人民建的方针，积极配合拆迁人实施城市拆迁改造。
切实抓好依法行政和宣传这个环节，拆迁工作才能顺利进行。
（二）、做好非住宅房屋用途的界定工作。
在旧城区，非住宅房屋，尤其是商业服务业用房，有些是由住宅改造而成的。特别是实施住房制度改革之后，沿街、沿巷的房屋，部分居民进行了改造和利用，对这类房屋，不管被拆迁人有无营业执照，都要审查房屋的设计用途，严格按房产证载明的用途界定。
（三）、灵活运用政策和法规，根据具体情况，确定合理的补偿与安置方案。
对于不同的非住宅房屋，所采用的安置和补偿方式是不同的。既便是同一类项目（比如工业项目），采用的补偿与安置方式也不可能是千篇一律。既要维护法规的严肃性，又要从实际出发，因事而异，实事求是地解决非住宅拆迁安置补偿中的具体问题。既要保护拆迁人的合法权益，也要充分考虑被拆迁人的合理要求。根据具体情况，制定出可行的补偿安置方案，确定包括搬家补助、过渡安置、损失补偿等费用标准。
1、商业、服务业用房拆迁。如果采用货币化方式实施拆迁，拆迁人除对被拆迁人支付各种补偿费和搬家补助费以外，不再给被拆迁人支付过渡安置费和停产、停业损失费（房屋出租的，由租赁当事人双方自己协商。拆除抵押房屋，补偿费优先还贷）；如果采用产权调换的方式实施拆迁，拆迁人不对被拆迁人支付补偿费、搬家补助费，不能提供过渡安置房的，还应支付过渡安置费和停产、停业损失费。货币补偿额度，采用比较法，参照被拆迁房屋所在地段同类商业房屋的商品价格（新房售价），结合参照房屋重置价格（评估确定）与被拆迁房屋重置价（评估确定）结构差价以及被拆迁房屋重置成新价确定；搬家补助费参照住宅房屋搬家补助费标准（每平方米伍元一次性补助）确定；过渡安置费中的人员安置费，以本市人均最低生活费标准确定；企业损失费参照本企业上一年上交的税收额（通过税务部门核查）换算成企业利润确定；无利润企业，不予支付停业损失费。
2、工业厂房拆迁。如果采用货币买断，企业解散的方式拆迁，拆迁人除支付给被拆迁人补偿费外，还要支付企业解散后的职工安置费，但不支付搬家补助费；如果采用易地安置的方式拆迁，拆迁人除应支付给企业易地建厂补偿费外（厂房及设施还建的除外），还应支付企业职工过渡安置补助费，停产、停业损失费。企业解散后的补偿费额度，主要通过评估企业现值来确定。补偿费包括企业厂房现值、机器设备现值，水、电设施现值，水、电设施增容费、厂区道路现值。企业解散后的职工安置费，参照本市劳动部门规定的安置标准执行。企业易地建厂安置费同样通过评估确定。包括工业厂房现值、土地使用权购置费、新厂区道路修建费，水、电、机器设备及附属设施的搬迁费（含设备拆、装、运及损失等）。企业停产、停业损失费，以企业上一年上交税额换算成企业利润确定。
3、街道办事处、居委会房屋拆迁。这类房屋的拆迁，大多数采用产权置换的方式安置。一般情况下是等面积还建，除支付搬家补助费外，还要支付过渡安置费。如果被拆迁人的部分房屋出租，还应支付过渡期间的租金损失。
其它非住宅房屋的拆迂，比如军队用房、宗教用房等，一般采用易地还建的方式。
四、今后3—5年旧城改造工作的基本思路
根据我市“十五”规划，今后五年内计划拆迁改造市辖区307万平方米的危旧平房及简易楼房，工作任务艰巨。为加快旧城改造步伐，下一步要做好以下几方面工作：
（一）、多方并举，加快旧城拆迁改造。
在贯彻“以辖区为主”原则的基础上，充分调动各方面的积极性，多方式、多渠道的推进旧城拆迁改造。一是市政府安排一批旧城拆迁改造项目，直接组织实施，有条件的项目可以进行土地一级开发，达到四通一平（通电、通上水、通下水、通暖气和土地平整），通过招投标直接向有资金能力的开发企业提供开发建设用地；二是以市政基础设施建设带动旧城改造；三是采取原产权单位和产权人集资联合拆迁改造建设；四是通过房地产开发带动旧城改造。
（二）、加大政策扶持力度，多渠道筹措拆迁改造建设资金。
在已制定的《石嘴山市关于二○○一年至二○○三年市辖区旧城改造实施意见》的基础上，一是对行政性和事业性收费该减的减，该免的免，让参与旧城改造的单位有利可图；
二是积极利用房改资金和银行贷款支持旧城改造；三是鼓励单位或个人投资参与旧城拆迁改造。
（三）、适度建设经济适用住房，启动住房二、三级市场，搞活住房流通，扩大住房消费，为旧城拆迁改造与城市综合开发建设提供广阔的市场。
充分发挥低价位经济适用住房引导居民动迁的作用。根据旧城改造的需要，调整经济适用住房建设项目布局，增加面向旧城拆迁居民的经济适用住房的供应量。经济适用住房建设计划要与旧城拆迁计划相衔接，单体设计标准与拆迁的居民需求所适应，统筹考虑，保证拆迁居民的购房需要。通过完善政策和简化房产交易办证手续，启动住房二、三级市场，实现旧城拆迁改造与经济适用住房建设和住房二、三级市场的互动，为旧城拆迁改造创造良好的市场环境。
（四）、把旧城拆迁改造与房地产开发和产权单位或个人联合开发纳人重要日程。
我市市委、市政府非常重视旧城改造工作，提出了“经营城市”的思路。要求适用市场手段，将城市可以用来经营的部分存量资产和生产要素推向市场，进行重新组合和优化配置，把长期以来的城市不变资本转化为可变资本，通过经营获得一定的收益，并将这些收益投入到新领域，走以城养城的市场化路子，实现城市的滚动发展。主要模式是房地产开发与产权单位或个人联合开发来推动旧城拆迁改造。
（五）、采用多种形式的安置方式，促进拆迁工作的顺利实施。
按照“鼓励回迁、允许外迁、自主选择”的拆迁改造原则，采取多种安置形式：一是回迁实行重置价安置，超面积按商品价补交房价款；二是对要求货币补偿的，按平估价给予补偿，异地安置；三是对个别经济困难的被拆迁户，无力回迁又不愿意外迂安置的住户，可以采取换房安置，互找差价。
总而言之，城市房屋拆迁，政策性强，时限性强，社会影响面大，工作难做，无论是住宅，还是非住宅，都有一个政策、法规运用问题。在具体实践中，只要严格按法规办事，灵活地运用政策法规，依据实际情况，制定合理可行的拆迁补偿安置方案。通过行政、法律、经济等手段，住宅或非住宅房屋的拆迁问题，还是可以顺利地解决的。 |
