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^^^^^^^^^^^^^拆迁补偿安置资金监控管理的几点做法武汉市拆迁办
^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^（2001年1O月）
拆迁难，还建安置更难，这已是多年来城市房屋拆迁面临的难题，因拆迁人不能按时还建安置，导致被拆迁人大规模集体上访甚至堵塞交通事件经常发生。确保被拆迁人在规定的期问能得到妥善的安置，维护被拆迁人的合法权益，是每个城市房屋拆迁管理部门实施拆迁管理的重要内容。根据新《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）的精神，结合我市几年来拆迁管理的实践，现将我市拆迁补偿安置资金监控管理的几点做法汇报如下，请各兄弟城市指正。
一、拆迁补偿安置资金监控管理的原因。
（一）超期不能还建所引发的社会问题
房屋拆迁是城市房地产开发的一个非常重要的环节，也是城市改造与建设所要解决的先决条件，开发项目、城市建设的顺利与否，与房屋拆迁安置问题解决的顺利与否息息相关。而城市房屋拆迁工作非常复杂，是一项业务性、群众性、政策性、社会性很强的工作，尤其是广大被拆迁人的合法权益受到侵害得不到有效保护时，更关系到社会的稳定。
有的拆迁人在被拆迁人动迁后，“炒卖”地皮、楼花，置被拆迁人利益不顾；有的建设单位因管理运做不当，投资失败，或是资金周转出现问题，后续资金跟不上，还建工程长期不能完工，应当支付被拆迁人的过渡费也不能发放，被拆迁人在外过渡生活非常困难，在多次要求拆迁人解决还建安置无结果的情况下，就发生大规模的到政府集体上访或堵塞道路交通事件，严重影响到社会稳定。
如武汉市有一外商1994年在汉口黄金地段动迁50O多户，至今仍有近400户未安置，还建工程到基础打桩阶段后长期停工；另有一外商1993年在同一地段动迁2000多户，两栋30多层的还建楼结构封顶后停工数年之久，现仍有1500多户不能安置。这两个项目拆迁户多次集体上访，政府也是多次进行协调，督促开发商筹措资金解决还建，但均没有实质性进展，成为影响社会不稳定的重要因素。另武昌区和平大道一台商开发的项目，1994年动迁173户，因还建工程长期停工，导致拆迁户13次集体堵塞和平大到交通，7次到区政府、2次到市政府、2次到省政府集体上访，从一方面讲，严重影响到社会稳定，另一方面，广大拆迁户在经济上、精神上都也遭受重大打击。
（二）我们的思考
超期还建问题出现后，作为政府管理部门，我们一方面积极研究拆迁法规政策，力求从法律手段解决问题，另一方面反省管理思路，从行政手段寻求解决突进途径。在研究处理过程中，以下几个方面的因素促使我们改变管理思路：
1.法律制裁手段的不公平性。
拆迁人与被拆迁人是平等的民事主体，法律在对双方权利、义务的设定以及违法行为的制裁应具有平等性，但实际上却不是这样。当被拆迁人不愿意搬迁时，拆迁人可以通过裁决或民事诉讼途径，借助行政或司法手段强拆；但当拆迁人不履行还建义务时，原《条例》在制裁手段上显得苍白无力，只是规定可以罚款。由于还建安置费用一般都是几千万甚至超亿元的资金，罚款是有限的，所罚资金解决被拆迁人一个月的临时安置补助费都困难，解决还建更不可能，如我们中山大道“佳丽广场”项目，每个月的临时安置补助费需134万元，欠发拆迁户过渡费达4000多万元，按我市地方拆迁法规规定：可以按项目工程款千分之一到千分之五进行罚款。但该罚款对解决还建问题无济于事。同时，即使是可以罚款也处于无法执行状态，因为建设单位本来就没有资金，无论罚款多少也难以执行，解决不了实际问题，所以原《条例》在对拆迁人与被拆迁人的保护手段上具有不公平性，这样的法律让被拆迁人无法具有安全感。所以，当某种违法行为在在事后处理有客观限制时，就应想到事前的预防措施。
2.行政许可行为的法律责任的连带性。
拆迁人不能按期还建安置，导致被拆迁人利益受到侵害，从某种意义上讲，这只是拆迁人和被拆迁人之间的民事法律关系，被拆迁人可以以拆迁人违反协议约定的违约行为起诉，要求对方履行协议甚至申请反映强制执行。但是当通过司法途径也不能解决问题时，如拆迁人资不抵债，或对项目土地执行遇到法律障碍等，作为准许拆迁的拆迁管理部门是否应承担行政法律责任，核准拆迁许可证是一种行政许可行为；
而行政许可是一种严格的行政行为，因为该行为对当事人利益影响非常大，政府不加以禁止或控制不足以保护相关当事人利益，所以法律对该行为普遍禁止，非经政府管理部门依法审查批准，任何人不得实施该行为。政府管理部门依法对拆迁人审查过程实际上是保护被拆迁人利益过程，这种审查不仅是权力，更重要的是义务，是不能推卸的职责，拆迁管理部门有义务考虑各种侵害被拆迁人权利的可能性，尤其是被拆迁能否得到还建安置这样的重大利益。一旦拆迁管理部门作出决定，赋予拆迁人拆迁的权利，同时也就是向被拆迁人发出一个信号：拆迁人具备拆迁的条件和能力，你们的合法利益能够得到保护，你们必须按政策规定搬迁。而实际的结果是被拆迁人本能还建的情况发生了，所以拆迁管理部门发放拆迁许可证的具体行政行为侵害了行政相对人的合法利益，在被拆迁人通过民事诉讼途径不能寻求保护时，可以要求拆迁管理部门对发放拆迁许可证的具体行政行为承担相应的法律责任。
3.应采取一切必要措施维护社会稳定。
根据中央政策精神，稳定是压倒一切的大事，不能因城市建设或其他单方利益的驱使；人为引发社会不稳定因素，所以拆迁还建管理最重要的课题也就是如何确保社会稳定。
城市建设要进行，投资环境要保护，但不能以牺牲广大被拆迁人合法利益为代价。因此我们认为，拆迁人要确保按时安置必须有足够的资金做保证，对资金条件不具备的建设单位，一律不得准许实施拆迁，只有这样，才能克服拆迁人长期不能还建带来的弊端。
二、事实证明，对拆迁补偿安置资金进行监控管理是解决超期不能还建的最有效手段。
在前面的分析中，拆迁管理部门无论在法律责任方面、还是政治稳定方面，对解决超期不能还建问题都有不可推卸的在责任。经反复研究，我们认为，解决还建安置最主要是需要资金，最有效、最具有保障性的是对拆迁人的资金进行监控管理。从某种意义上讲，这增加了建设单位的负担，但从一方面分析，这更加规范了房地产市场，将一大批没有经济实力的“皮包”公司排斥在房地产时常市场外面，同时又维护了社会稳定，保护了广大被拆迁人的合法利益。
武汉市从1995年底开始，对所有新开项目实施资金监控管理（市政工程拆迁项目除外），并制定了《武汉市城市房屋拆迁专项资金监控管理暂行办法》。任何新开项目如没有办理拆迁补偿安置资金监控手续；规划管理部门不予办理规划审批手续。我市刚开始实施该措施时，在社会上引起了争议甚至非议，很多建设单位到处“告状”，部分市领导也有不同意见，认为会影响投资环境。经我们反复做工作，说道理，取得了广大建设单位的理解与支持。
1996年底，我市在外超期不能还建的有30000多户，经过几年的努力，现在超期不能还建的只有4000多户，所有新开项目没有引发一起影响社会稳定的问题，取得了非常好的效果。仅今年，截止到8月底，全市共监控拆迁补偿安置资金6.7亿元。
三、具体做法
这些年，我市在拆迁补偿资金监控管理方面逐步摸索，取得了一些行之有效的做法，国务院新《条例》颁布后，增加了该内容的条款规定，为我们具体实施提供了法律依据。
下面，我们将管理过程中一些具体做法介绍如下：
1.资金监控的额度。
在各地已有的操作中，有的城市是按50％监控，有的是按70％监控，我们认为，拆迁补偿安置资金监控的目的是确保被拆迁人能按时、按标准得到补偿安置，所以我们按应补偿安置资金的100％进行监控，只有这样，才能确保所有被拆迁人都能平等得到保护。
2.补偿安置资金的范围。
补偿安置资金包括：（1）被拆除房屋货币安置的费用，或是实物还建时建设还建工程的时实际成本费用；（2）过渡费，实物还建以24个月期限计算，货币安置以3个月期限计算；（3）附属设施补偿费用；如居民的水、电表、管道煤气、电话移机、装修等费用，企业的设备搬迁、折旧等费用。
3.计算标准
如是货币安置，按被拆除房屋周边普通商品房的平均价格结合被拆除房屋建筑面积计算；如是实物还建的，按还建工程（分多层、高层、超高层）实际成本单价结合还建工程的建筑面积计算，包括土建成本、水电报装、有关部门收取的规费、管理成本、绿化建设等。其他如临时安置补助费、附属设施补偿费等，按有关主管部门确定的标准计算。
有的项目动迁户数不多，但商品楼和还建楼在一起，象这样的情况，我们规定：单体建筑的还建房屋面积不到整个工程50％时，拆迁补偿安置资金按货币安置标准监控。
4.拆迁补偿安置资金监控的程序
（1）测算资金监控数额。
在发放拆迁许可证前，拆迁管理人员应与建设单位同时到现场进行踏勘，对其拟拆迁范围进行摸底调查，结合房屋产权管理部门登记的资料，计算被拆除房屋的面积。面积的计算一般从宽不从经，多出费用以做备用。
（2）确定开户银行。
在前些年拆迁管理过程中，一些金融机构出具的资金认定书有虚假情况存在，如武汉市有一单位，银行出具370万元的资信证明，但查其帐户，只有1元钱。另一方面，有的建设单位为了能骗取手续，临时找人借款，在管理部门手续办完后，立即将该项资金转走，基于存取自由的原则，银行也无法限制，最后导致还建安置资金无法落实。
鉴于以上情况，拆迁补偿安置资金所存入的金融机构，并不是由拆迁人随意确定，一般由我们指定。1997年，我们曾经与中国建设银行、交通银行、工商银行、中国银行湖北分行分别签定了拆迁补偿安置资金监控管理合作协议，协议约定：补偿安置资金只能专款专用，未经拆迁管理部门同意，随意划出资金，导致拆迁户不能安置的，银行应承担还建安置责任。该协议对其下属分支机构都有约束力。在操作了一段时间后，有的银行与我们合作很好，但也有一些银行在没有征求意见的情况下随意划转资金，最后，我们选择了与我们合作很好的中国银行武汉支行。该行除了在资金使用严格按照协议约定执行外，对有些还建项目给予贷款支持，解决了一些因资金周转暂时有困难的建设大拿为的还建同题，维护了一方社会稳定。
拆迁人在中国银行武汉分行各分之机构以自己名义开设帐户，在总协议基础上，每一个项目在办理具体资金监控手续时，拆迁管理部门、银行、拆迁入三方之间还应签订一份专项监控协议。
5.具体使用。
（1）拆迁人制定资金使用计划。
在使用补偿安置资金前，建设单位应就资金使用制定计划，根据货币安置进度或还建工程的进度，列出每一阶段应使用资金数额的形象计划，直到还建安置完毕，资金不短缺。该计划附在三方协议后
^^^^（2）使用程序。如拆迁人采取货币安置方式进行，拆迁人凭与被拆迁人签定的货币安置协议，经拆迁管理部门同意，在资金所在银行为被拆迁人开户，将协议中应补偿资金以存折方式支付被拆迁人。
如拆迁人采取实物（期房）还建方式进行，根据拆迁人资金使用的形象计划，第一期资金使用完毕后，经拆迁管理人员核实，该资金与计划完成的进度一致；同意拆迁人使用第下一期资金；如拆迁人未达计划应完成的进度，可以要求银行冻结其下一期资金使用，直到拆迁人筹措资金解决上一期未完成的任务为止。
（3）追加资金。在操作过程中，有的项目因出现这样或那样的情况，原监控资金不足以解决补偿安置，经核实资金缺口后，要求拆迁人补存资金进行监控，否则，冻结其剩余资金。
（4）解除监控。在拆迁安置完毕后，经拆迁管理部门确认，银行解除拆迁人专项资金的监控，剩余资金自有支配。
四、几个有待解决的问题。
1.拆迁主管部门指定具体金融机构的法律依据。
根据国家金融政策，企业资金存取自由，拆迁管理部门强行要求其存入指定金融机构，并限制其资金使用，与相关法规政策有冲突。另有一些特殊单位，财政主管部门对其资金有限制性规定，如要求其按照拆迁主观部门要求开户和使用，有一定难度。
2.拆迁主管部门与金融机构以及拆迁人之间签定协议的有效性。
拆迁管理部门对拆迁人的管理是一种行政法律关系，金融机构与拆迁人之间就资金存取使用是一种平等主体间的民事法律关系，而拆迁管理部门与金融机构之间不存在行政管理关系，严格讲只能是一种基于约定的合作关系，这三方签定的资金监控协议性质如何认定，是行政合同，还是经济合同？
3.资金监管中的例外情况。
在拆迁补偿安置过程中，有的拆迁人因其他原因形成的债权债务纠纷，司法部门强行冻结甚至划拨拆迁管理部门已监控的资金，导致还建安置无法进行，或是根本没有着落。
新《条例》颁布后，明确规定了拆迁管理部门应加强对拆迁人补偿安置资金的监督管理，从一方面解决了法律依据不足的问题，但监控管理到什么程度，以及前面谈到的几个问题如何解决，有待于实际操作中进一步研究解决。
以上只是我市在管理过程中的一些具体做法，仅供各兄弟城市参考，欢迎各同仁批评指正。 |
