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^^^^^^^^^^^建立回迁房屋建设专项资金制度确保被拆迁人按期回迁
^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^长春市拆迁管理办公室
^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^（2001年10月）
根据大会的安排，由我向大家报告长春市是如何建立回迁房屋建设专项资金制度，抓好回迁安置工作的，不当之处，请各位批评指正。
一、回迁房屋建设专项资金制度的提出
长春市的回迁安置工作，长时间以来一直都是房屋安置，直到1998年初才有一部分实行了货币安置，但比例较小，多数被拆迁人仍需过渡，等建好房屋后才能回迁安置。过渡时间按照规定短则18个月，长则30个月。因此，被拆迁人能否按期回迁，成为政府重视、群众担心、各界关注的热点问题，过去一段时间里还造成了不少被拆迁人超期回迁等老大难问题。
从1993年到1996年，产生了近万户居民超期回迁。究其根源，主要是1993年房地产开发过度升温造成的。1993年我市的房地产开发形势同全国一样，在大开发、大拆迁、大建设的口号下，房地产开发公司从1992年前的27家一下子猛增到283家，年拆迁居民户数从1993年前的每年6000户左右，一下子猛增到26000户，一直到1996年，每年的拆迁居民总户数都在1万户左右，而且90％以上是开发建设单位自行拆迁，致使拆迁管理严重失控。随后国家又实行两个适度从紧的财政货币政策，一些靠银行贷款的开发企业失去了资金来源，回迁房屋出现了不少“半截子”工程。回迁工程建设的遥遥无期，使被拆迁人十分不满，并形成了大量的上访事件。
可以这样说，此期间内小访天天有，大访周周不断，重大集体上访事件每年都要发生近百起。上访群众情绪十分激烈，冲击党政机关，堵塞交通，静座、示威，甚至拦截省、市领导车辆，进行围攻，严重地于扰了政府的正常办公秩序，也损害了党和政府的形象。如我市的吉林省清华房地产开发公司1993年在市中心地段折过近百户居民，由于没有建设资金，5次倒卖地号，最终均因没有建设能力造成回迁房屋不能开工建设，直到1996年市政府协调长铁分局承担了回迁房建设，才使这一问题得到解决。再如吉林省联合置业有限公司，1994年开发建设贵阳小区，拆迁居民2112户，需要资金上亿元。虽然已投资近7000万元，8栋24层回迁楼已接近主体封闭，但是由于后续资金接继不上，工程被迫停工，造成大批群众频频集体到省政府上访，后来市政府筹集了近4000万元资金，直到1999年才最终解决了居民的回迁安置问题。
为扭转超期回迁这种被动局面，管理部门也想了很多办法，但收效甚微。在这种情况下，我们开始冷静思考，认真分析产生超期回迁问题的原因，逐渐认识到解决被拆迁人的回迁安置问题，最为关键的是要保证资金到位，落实资金成为确保回迁安置的首要问题。在如何落实建设资金上，我们也曾采取过由银行出具资金证明的措施，但实践证明这条路没有行通。如有的开发企业拆迁当时银行证明有建设资金，但经常出现开发企业将资金主要用于了商品房工程上，甚至挪做他用，使回迁房屋工程资金不足，导致回迁工程没有建起来。还有的开发企业搞假证明，借用别人的资金，待办完拆迁手续后，将资金抽走，实际上建设资金根本没有到位。
这些问题和教训，使我们深刻地认识到，没有建设资金，是无法从根本上解决回迁安置问题的，于是我们蒙发了让开发建设单位在拆迁前交纳回迁安置保证金的念头，目的是通过控制和使用建设资金来保证回迁工程建设。这个想法酝酿了一年多时间，后来经过征求有关部门和单位的意见，逐渐达成共识，在市政府和市建委领导的支持下，对回迁房屋建设实行回迁房屋建设专项资金制度。我们所说的专项资金制度，就是设立专门用于回迁房屋建设的资金，来保证用于回迁工程建设，也就是专款专用。为了便于执行，增强这项措施的力度，1996年，我们在修改拆迁管理办法过程中，将回迁房屋建设专项资金制度写进了《长春市城市房屋拆迁安置管理办法》。在征拘意见会议、专家论证会议和人大审议会议上，各方领导、专家和代表对建立回迁房屋建设专项资金制度产生了很大兴趣，并进行了深入探讨和广泛论证，普遍认为建立回迁房屋建设专项资金制度，能够切实保护被拆迁人的合法权益，能够保证回迁房屋建设资金到位，确保被拆迁人按期回迁，从而减少因拆迁安置给社会带来的不稳定因素。因此，建立和实行专项资金制度是非常必要的，也是势在必行的。最后一致同意必须在拆迁法规中明确此项制度，并在具体办法上还要不断加以完善和发展。1998年制订《长春市城市房屋拆迁管理条例》时，再次将回迁房屋建设专项资金制度写进拆迁法规，明确规定“房屋拆迁实行回迁房屋建设专项资金制度。回迁房屋建设专项资金由拆迁人专户存储，用于回迁房屋建设，由市房屋拆迁行政主管部门监督使用。具体办法和标准由市人民政府制定”，市政府在实施条例的若干规定中对专项资金的使用办法又做了具体规定，“拆迁人对被拆迁人实行房屋安置的，应当按照建设项目中回迁房屋建设工程总造价20％至40％的比例存储回迂房屋建设专项资金……，被拆迁人全部回迁后，拆迁人持市拆迁办出具的通知单在开户行支取回迁房屋建设专项资金的全部本息。”这些规定，一是明确了这笔资金是干什么用的，属于专款专用；
二是明确了存款的额度，公开透明，开发建设单位容易接受；
三是明确了如何使用，便于操作管理；四是明确了这项资金是属于开发建设单位，消除了开发建设单位的疑虑。从此，回迁房屋建设专项资金制度，在我市开始普遍执行。
二、贯彻回迁房屋建设专项资金制度的几项做法
执行回迁房屋建设专项资金制度5年多时间的实践证明，这一举措是完全正确的，它得到了被拆迁人拥护，得到了各部门支持，开发建设单位也逐渐自觉执行。为把这一有效制度贯彻执行好，把这个既能够保证工程建设顺利进行又能够保证居民按期回迁的“双刃剑”使好、用好，我们在专项资金的存储和使用上逐渐研究了一些行之有效的管理办法。我们的具体做法主要有以下四点：
（一）严格专项资金的审核，严把资金到位关。我们在管理程序上规定，开发建设单位在申请办理房屋拆迁许可证，必须存储专项资金，即先到拆迁办指定的银行帐号上存入回迁房屋建设工程总造价20％－40％的建设资金，专项资金不到位，坚决不批准实施拆迁。在这里还要说明一下，为什么要把专项资金的存储比例规定在20％－40％。如果要求开发建设单位把回迁工程建设资金100％全部存储到位，有三个不利因素。一是办理前期手续开发建设单位要交纳其它各项费用，资金较紧张；二是从实际情况看，要求100％的资金全到位，会影响开发建设的积极性；三是从工程施工实际情况看，多数施工单位都能垫付部分工程款，可以缓解一部分建设资金。正是基于以上三个因素的考虑，因此做出20％－40％这一弹性区间的规定。这样规定的目的，就是便于在执行专项资金制度上掌握好原则性和灵活性，具体情况区别对待。对信誉好的、资金来源有保证的开发建设单位，可以按最低标准执行，体现出支持鼓励原则；对一些资金尚未完全落实的开发建设单位，通过要求按最高比例存储，督促其尽快落实资金，而且在专项资金不到位的情况下，也可以通过政策杠杆控制住不要急于拆迁，待资金到位后再拆迁，这样可以使按期回迁的保证系数更大。
（二）内部制订了管理和使用专项资金的详细制度。首先，建立了专项资金档案制度。专项资金档案内容包括拆迁户数、回迁房位置、开工时间、竣工日期，存款数额、返款计划等等；其次，建立了严密的返款审批程序。回迁工程量达到50％以后，开发建设单位才能提出使用专项资金申请。
具体程序是这样的，当回迁房屋工程量施工到50％后，也就是工程主体封闭后，建设单位才可以向拆迁办提出使用资金申请，由管理处审核申请和计划，并到施工现场核查，签署使用意见，报办主管主任审核，主管主任审核后，报主任批准，最后由财务部门通知银行给开发建设单位划拨资金，防止资金使用的随意性和不严肃性，杜绝了不正之风和挪作它用现象的出现，使管理部门能够更好地为被拆迁人把关，也为开发建设单位使用好这笔资金把好关，控制了专项资金的专款专用，切实保证了专门用于被拆迁人的回迁房屋工程建设。
（三）专项资金存储和使用上不流于形式。专项资金制度刚开始执行时，出现了一定阻力。由于这是管理模式的改变，需要有一个接受过程，因此一些开发建设单位开始的时候，思想上有抵触情绪，找领导给予照顾、拉关系、走后门请求少交或免交，甚至正面反对，当时我们压力很大。面对这种情况，主管城建副市长和市建委领导及时给予了有力支持，并明确指示，专项资金任何开发建设单位都必须存储，天王老子也不例外。正是由于有了领导的高度重视和大力支持，才使我们顶住了来自各方面的压力和冲破了层层阻力。
同时，我们也积极宣传建立这一制度的好处，特别是反复宣传给开发建设单位带来的好处。反复地讲，开发建设单位将建设资金存到专用帐户，后续资金有了保证，可以避免后续资金接济不上问题，能保证工程的完工，同时还可以增加开发建设单位的信誉，减少被拆迁人过渡期间的费用等等，提高开发建设单位的自觉性。在存储专项资金上，我们还本着开发建设从严、单位自建从宽的原则，把专项资金制度贯彻落实好，事实上各开发单位都能按规定存储专项资金。如在执行这项制度之初时，有一家开发建设单位一残胜就存入资金500万元；再如我市外事办公室在建设华侨居民小区时，起初几次找有关领导，想免交，后来经我们盼七解释这项制度后，按规定的比例一次性存入了350万元的专项资金自1998年来，每年批准的拆迁项目的专项资金存储率都达到100％，存储数额最多时达到了上亿元。
（四）及时为开发建设单位搞好专项资金使用的服务。
为了使开发建设单位顺利进行回迁房屋建设，我们认真抓好专项资金使用上的服务工作。专门成立工程督促协调小组，派专人深入开发建设单位施工现场，进行跟踪管理。一是及时掌握进度，根据进度及时回拨资金，确保施工不断档；二是及时解决工程施工中的问题，确保专项资金用在刀刃上。
同时，我们还协助开发建设单位制定专项资制使用计划，使专项资金真正发挥出作用。
三、实行回迁房屋建设专项资金制度的主要成效
建立和实行回迁房屋建设专项资金制度，较好地解决了超期回迁问题，而且几年来的实践还告诉我们，实行这项制度，能够达到以下五个良好效果：
（一）能够做到量力而行，有利于拆迁总量的适度控制。
过去，开发建设单位有没有钱，有没有能力，管理部门摸不准，心里没底，比如1995年以前拆迁的项目有的回迁房屋及配套工程至今仍没有完善，还需大量资金，但拆迁时我们并不掌握有如此大的资金缺口。现在拆迁，资金底数清楚了，审批时根据专项资金存储情况就可以分析出是否具有开发建设能力，比如1997年我们在审查外商吉林娜奇美开发公司拆迁项目时，发现资金只到位一部分，还不够用于专项资金的存储，如果批准拆迁，后续资金不能到位，将会出现超期回迁，因此就没有批准其实施拆迁，避免了盲目拆迁造成不良后果。1999年这家公司资金全部到位后，按要求存储了足额专项资金，我们才下发了拆迁许可证，2000年该项目按时交工，居民顺利回迁。如果当初没有专项资金制度，盲目拆迁后，说不准这家开发建设单位现在正被超期回迁所困扰。
过去随意、盲目拆迁，造成拆迁失控，形成不少社会问题，现在通过专项资金制度将这条路堵死了，有多少钱办多大事，量力而行，从而使拆迁总量得到有效控制。这样一来，有实力的开发建设单位事实上都非常高兴，用他们的话说，“别说让我们存储40％，就是100％也行，没有实力怎能搞开发。过去可不是这样，有钱还得有关系，没有关系的，不一定能找到好地号，有关系的，没钱也能先把地号占上，拆迁完再炒。现在专项资金制度断了他们的后路，为我们有实力的公司打开了方便之门”。
（二）能够保证回迁房屋按计划建设，有利于被拆迁人按期回迁。1996年以前拆迁的，一些开发建设单位现在都不同程度的受着建设资金的困扰，影响了回迁房屋工程和配套的建设，到目前为止，仍有几家开发建设单位的近千户居民不能回迁，有的超期已达8年。实行专项资金后，这种现象基本上杜绝，如1998年我市到期回迁率达到了95.51％，1999年达到了97.67％，2000年达到了98.39％。到期回迁率的逐年提高，正是专项资金制度发挥出了重要作用，使回迁安置出现了可喜局面，使管理部门也不再为能否按期回迁而担忧。
（三）能够约束开发建设单位的行为，有利于管理措施的到位。过去批准拆迁以后，管理部门缺少有效的制约手段和措施，从某种意义上说，那样的管理，即使力度再大，也收不到良好的效果。前些年我们为此吃了不少苦头，付出了很大代价。为了解决回迁安置遗留问题，1996、1997年我市还专门成立了以市建委主要领导参加的回迁安置领导小组，下设工程、资金、信访三个小组，派人到开发建设单位蹲点，市政府还出面帮助协调资金1.5亿元，每天忙于解决超期回迁问题，但事倍功半，收效不理想，没有从根本上解决问题，只能是暂时缓解了被拆迁人集中上访的矛盾，一些问题很长时问后才解决掉。现在从源头抓回迁，审批拆迁时就把住关，专项资金不存到位就不批，一步到位，考虑长远，形成了有效管理。而且这笔资金一旦存上，开发建设单位无法转移，只能专门用于被拆迁人的回迁安置，改变了过去对开发建设单位缺少约束的状况，解决了开发建设单位不听管，不按法规政策办事，想怎么办就怎么办的问题，防止一出现问题，建设单位不管，管理部门也没有办法制约，也没有好的解决办法等现象的发生。现在开发建设单位不按规定办，不抓紧建设回迁房，存储的专项资金就用不上，这样就迫使开发建设单位依法服从管理，增强了对回迁房屋建设的责任感和紧迫感。
（四）能够解除被拆迁人的后顾之忧，有利于拆迁工作的顺利进行。由于以前存在着不能按期回迁等社会问题，一些被拆迁人因此对开发建设单位产生了不信任感，担心自已搬走了，不能按期回迂。这给拆迁工作增加了一定难度和阻力，影响了拆迁时问。实行这项制度后，基本上保证了被拆迁人的利益不受侵害，广大被拆迁人了解了回迁房屋建设专项资金存储情况后，好比吃了“定心丸‘，解除了他们的疑虑，由不放心变为放心，增强了对政府、对管理部门、对开发建设单位的信任，多数都能够积极配合做好拆迁工作。总的看，实行专项资金制度后，拆迁速度一般都比较快，群众反映说：”只要我们的安置有着落，开发公司不骗人，我们那能不愿意拆迁改造呢“？
（五）能够减少回迁信访问题，有利于社会稳定。前几年开发建设单位对被拆迁人欠帐太多，被拆迁人不能按期回迁，超期过渡补助费不能及时发放，煤气设施不能及时安装，造成被拆迁人集体上访案件增多，牵扯了上级领导很多精力。
这种情况下，尽管管理部门专门抽调人员组成接待组，市政府、市建委、市拆迁办设专人接待，市政府还设一位副秘书长专门搞拆迁信访接待工作，但是拆迁方面的信访仍然有增无减，特别是在重大节日和政治活动期间，群众上访更加频繁，情绪更加激烈，给各方面带来了不少麻烦，影响了社会的安定。实行专项资金制度后，上述现象基本上不再发生，社会上反映都较好，市里有关部门也十分满意，如市委对我们的做法给予了充分肯定，市人大多次称赞管理部门为被拆迁人办了一件好事。
各位领导、各位代表，由于我市实行回迁房屋建设专项资金这项制度的时间还不是很长，积累的经验还有限，难免在制订和执行这项制度时还有不到位的地方，以后我们还将进一步研究和总结，将回迁房屋建设专项资金制度不断完善和发展。今天在这里向大家报告一下这项制度执行的情况，也请大家多提出宝贵意见。
谢谢大家！ |
