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一、房地产市场分级
分析研究土地一级市场，不得不首先对房地产市场进行分级和定义。目前，社会上对房地产市场分级的说法颇多，但大多数是约定俗成，没有科学的定义。笔者以为，房地产市场可按以下原则分级：
土地一级市场：土地使用权从无偿划拨到有偿使用的转变（土地出让）。交易中，出让方是土地所有者人民政府，受让方是土地使用者，现在以开发商居多。土地出让与新增建设用地也有着千丝万缕的联系。
土地二级市场：已经进入市场的土地有偿使用权整体转让形成了土地二级市场。这种转让一般发生在土地使用者之间，最显著的表现形式是开发商预（销）售新上市的商品房。此时，已经获得有偿使用权的土地，随商品房自然而然转移到了小业主手里。
土地三级市场：有偿土地使用权部分转让（如：抵押、担保、租赁等）属于土地三级市场，一般在土地使用者与他人之间。目前最常见的情况是开发商取得土地使用证后进行抵押贷款，银行得到他项权利证书，开发商的土地权利由于市场交易受到了限制，即丧失了部分权利。
房屋一级市场：如前所述，开发商出售新建商品房形成了房屋一级市场。房屋一级市场特点有三：第一，是房屋的增量市场；第二，属房屋产权交易；第三，一般对应于土地二级市场。
房屋二级市场：房屋二级市场是已购房屋所有权进行整体转让。
即常说的房屋买卖，有时也称二手房市场，与房屋一级市场主要的不同点在于是存量房的交易，即房地产市场上的房屋总量不因交易而改变。
房屋三级市场：房屋三级市场的主要特点在于不是房屋所有权的交易，而是部分权利的交易，是存量房部分权利（如：租赁权、占用权、抵押权、使用权等）在市场上的转让。
分析以上分级，不难发现，土地市场分级和房屋市场分级有着逻辑上的对应关系。例如，开发商销售新建商品房时，对于房屋属于一级市场，而对于土地属于二级市场。存量商品房转让时，房屋属于二级市场，土地亦属于二级市场。但是，应当注意，由于我国从计划经济向社会主义市场经济过渡使然，也有特定情况发生，如“房改房”
上市时，会出现房屋转让属于二级市场，而土地却在补办一级市场手续的现象。因此，虽然房地产不可分是一个普遍原则，但是，如何对房地产（房地合一的）市场进行分级，尚需要深入的研究和探讨。
综上所述，土地一级市场是指土地使用权从无偿划拨到有偿使用的转变，也就是通常所说的土地出让，或称土地批租，是整个房地产市场的龙头，也可以说土地一级市场把握了房地产市场的命脉。
二、北京市土地出让现状
1、土地出让的不同形式
《城市房地产管理法》中载明的土地出让方式有三种，协议、拍卖和招标，北京市在实行土地有偿使用的初期，曾经进行过一次土地使用权拍卖的试点，效果不十分理想：2000年对广渠门外原工业区97.05公顷拟分期拍卖的土地，由市政府动用了大量人力组织有关部门实施统一拆迁、统一规划、统一配套建设，并进行了首期九块地的拍卖，虽然有3块地成交，但结果并不十分理想。除此之外，十年间的土地出让均以协议的形式完成。直至去年年底，中关村开发，才开始了熟地招标的尝试。
2、存在的问题
北京市每年出让土地200余宗，与香港的土地上市量差一个数量级。显而易见，若全部采用拍卖方式，则政府部门工作量太大，周期太长，且北京市土地一级市场刚刚建立，开发商在激烈的拍卖场上只用短暂的时间就做出科学的决策有不可克服的困难。协议出让虽然运作周期短，但较符合北京市现在建成区内土地开发的特点，原土地使用者和开发商之间容易达成共识，且经过近几年的调整，土地出让行为亦较规范，但毕竟透明度不够高，不能形成公平的市场竞争，容易造成开发商之间攀比的矛盾。另外，目前北京市实行的土地出让会审制度虽然在一定程度上保证了公正廉洁，但是由于并不能真正实现开发商和政府之间平等的协商，没有公开的邀约和承诺全过程保证，所以待开发宗地的特殊性在地价审核中并不能充分体现，且评审周期太长，成了开发商的一块心病。事实上，在土地进入一级市场时，开发商已经进行了大量的先期投入，粗放型评审确定的过高地价，并不能带来国有资产的增值。这需要估价人员对出让宗地实事求是的描述和科学合理的评价，评审人员准确细致的讨论分析。因此，具体到每一宗土地出让评审时，估价报告技术上的重要性，估价机构的第三方参与作用，以及体现出的公平、公正、公开的原则，均未达到令民众满意的程度。同时，由于上述原因，全市所有土地全部采取熟地招标的办法也是不现实的，在市场上只有双赢、三赢甚至多赢，才能发展，单赢既不能长久，也不能造就开放的市场。
三、土地出让实行招投标的分析
1、开展招标的基础
国外（或港台地区）房地产市场已成型多年，每年当地政府出让的土地宗数不多，因此可以有更多的人力物力投入拍卖活动，而我国土地有偿使用制度刚刚建立，如前所述，全部拍卖有一定困难，特别是全部开发成熟地拍卖，政府更面临巨大的资金压力。因此，以毛地招投标方式出让土地是更好的选择，也更符合国情。
第一，经过几年土地出让实践，北京市毛地出让的市场和价格体系已经初步成形，基准地价的修订已经水到渠成。初步形成了经济开发区、科技园区、CBD商务圈等房地产市场理念，地价格局在开发商、消费者和政府之间被认可。
第二，房地产估价师们对北京市土地出让积累了一定的经验，估价学术水平有了很大的提高，已经初步建立了一支和国际接轨的房地产中介技术队伍。据统计，截止目前，北京市注册房地产估价师1239人（全国14000余人），土地估价师为889人，其中200余人为注册房地产估价师兼土地估价师。截止1998年，经培训正式取得在京上岗证的估价员（含部分估价师）1070人。
第三，有相关行业建设有形市场、招投标的经验可供借鉴。因此，建立土地出让的有形市场，开展土地出让招投标已有基础。
2、招标的优点
首先，招投标均为公开进行，避免了协议出让的透明度不够，由“公开”不足引发对“公正”、“公平”的怀疑；其次，招投标是一个缓进的过程，避免了拍卖的激进和风险。招标时，原土地使用方，作为标书的起草单位，能最大限度的维护自身的利益，充分的调动他们的积极性，有利于形成各方主体的群体优势。而投标时，开发商可以有充分的时间进行准备，依靠公平竞取得土地有偿使用权，避免了激进的风险，有利于土地的成功出让。招投标时，有利于土地的成功出让。招投标时，政府部门审定的只是标底而不是地价，地价要在公开竞争中确定，既避免了少数人确定地价时的误差造成国有资产流失，有利于政府部门的廉政建设，杜绝腐败、暗箱操作等不良现象的发生；又可以保护开发商的正当权益，避免超高地价对开发商先期投入造成的风险和压力。同时，由于招投标公平竞争的需要，必然对房地产评估、房地产经纪等中介机构提出更高的要求，有利于促进房地产中介机构技术水平的提高，推动北京市房地产估价市场的开拓和发展。
总之，实行土地出让招投标，能够事半功倍，形成公开、公平、公正的土地一级市场，兴旺房地产市场，拉动国民经济发展，既可以缩短房地产开发周期、又可以保证公平、配合拍卖、协议等其他土地出让方式，有利于和国际接轨，引进国际上通行的房地产经营模式。
3、建议模式
第一，政府设立土地出让招投标管理办事机构，建立有形的土地一级市场。办事机构必须和土地熟化整理、地价评审的机构分开，主要负责土地出让招投标组织管理、审核标底，确保国有资产不流人。
只在需要时协助起草招标文件，而决不能包办代替企业行为，市场上的事情要按照市场规律由企业来完成。
第二，要建立土地出让评标专家库，由熟悉土地经营和管理，具备土地估价基础知识的各方人士组成。专家既要有学历、职称、执业资格等硬件要求，也要具备一定的房地产或土地开发、评估经验。每次评标时，从专家库中随机抽取专家组成评标小组。
第三，鉴于北京市的土地开发主要是旧城区改造，因此由原土地使用方（多数是国有大中型企业）作为责任单位，负责编制标书，运作招标工作。这样，既可以调动这些企业的积极性，节省政府部门大量的人力、物力，又有利于缩短土地开发周期，提高工作效率，推进北京市国有企业转轨、扭亏增盈。
另外，招标可以根据项目大小，重要性等不同情况，采取邀标、议标、公开招标等不同形式进行，并应制订出规范的评标标准。但是，应注意一点，不论何种招标形式，必须做到公开，并进入有形土地出让市场。
4、应注意的问题
（1）招投标不排斥其他（拍卖、协议）形式土地出让，而应对症下药选择适当的形式，使之互补。
（2）完善立法、建章建制，全面推广土地招标中邀标、议标、公开招标等不同形式，对不同的招标形式应有不同的要求。
（3）在工作中学习，不断改进，积极开展学术研究、制订符合实际的技术标准，拟订招标文件、投标文件的标准格式，使之规范化、制度化、市场化。
（4）保证公开，杜绝垄断，维护参与各方的权益。
四、土地拍卖和协议出让的形式及应注意的问题
土地拍卖和协议出让，经过前些年的试点，已经摸索出了一整套管理流程，积累了许多经验。应该说，取得了很大的成绩。但仍有许多有待改进和商榷的地方。
土地拍卖可以在有形市场上进行，但应注意土地拍卖以整理完成的熟地为好，拍卖前必须做好大量的准备工作。拍卖必须由房地产拍卖机构主持，公开进行，招投标管理机构不能越俎代疱，事企不分的参与。对参加竞拍的企业要有一定的限制条件，但又不能搞垄断，暗箱操作。拍卖可以有多种形式，既可以预埋标底，保护国有资产不被流失；也可以直接以标底起拍，一锤定音。拍卖的土地价格内涵要清楚，拍卖程序、拍卖公告要规范，均需有相应的文件和标准支持。
协议出让仍不失为一种重要的出让形式。但是，目前的土地协议出让至少应在以下几方面改善。第一，宜减少审批环节，缩短地价评审的周期。可以将目前的两级会审制改变为一次答辩制，即将评审办公会和评审委员会合二为一。第二，重视估价报告的技术作用，将估价报告作为分析地价水平的技术依据，杜绝无书面报告为根据的调价。对有争议的宗地，会前，由政府土地主管部门和开发商分别委托有资质的估价机构做出评估。会上，允许双方土地估价机构充分发表意见，阐述该宗地的特点，遵从统一的估价理论和定价原则，以估价报告为依据，取得共识。第三，加强土地行政主管部门的宏观调控力度，对土地一级市场进行政策引导，经政府批准的最终协议出让地价，一经批复，在一个规定的时间内不可更改。最后，政府要加强对估价机构的管理，尽快制订和完善有关规章和标准，强调法制。可以将机构资质审批改为备案，通过执法检查，公开曝光，坚决将弄虚作假、水平低劣的估价机构清除出房地产市场。同时，能够由行业协会完成的具体事务，交由行业协会去做。
五、结论
开展多种形式的土地出让制度已经势在必行，根据北京市的具体状况，以采取招标为主，协议为辅、重点项目拍卖的方式为宜。
首先要建立土地整理储备机制，对规模大、影响大、效益好的项目应首选生（毛）地熟化整理后拍卖的方式。既可以调节北京市的土地市场，又可以保证政府作为土地所有者的收益，但是切忌一刀切，形成新的企业垄断行为。
其次，鉴于北京市城市建成区大，许多企业作为土地的实际占用者，必然要维护既得利益，尤其是其中大部分国有企业要靠土地增值改制发展，任何人不可能完全垄断土地市场。因此，对于关联效应小，本身条件特殊的宗地，仍可以沿袭协议的方式。
最后，将大量的土地出让（尤其是毛地）纳入公开的招标市场，按上述原则操作，以达到事半功倍的目的。 |
