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监督评价机构相对独立
美国政府内部职能部门对项目投资（贷款）建设全过程除负有常规性监督管理责任外，一般都设有相对独立的监督评价机构，其主要职能一是协助职能部门深化对项目建设的监督检查；另一方面，对职能部门的工作进行督促与评价。
如前面提到的美国在各部门设立的总检察官办公室就属于这类机构。从其属性看，这些监督评价机构，并不是独立于行政管理系统之外的机构，而是属于行政管理系统中的一个部门。如美国联邦各部的总检察官办公室，从体系上直接隶属于行政系统，总检察官也是由总统任命的。但从其工作性质看，这些监督评价机构又都具有相对较高的独立性，主要表现在有独立的机构、经费、权限和职责。如总检察官办公室虽设在联邦各部，但该办公室工作却不受制于所在部，总检察官由总统直接任命，其工作报告可直接面向总统。对部门工作中存在的问题，该办公室可对此部门进行直接质询。又如旧金山市公共工程检查局也是政府设立的独立于规划等相关部门之外的一个对公共工程进行监管的机构，其主要是对政府部门和私人所建工程是否符合政府规划、建设规划标准、项目安全性等进行检查。该局拥有专业检查人员125人，另有40名工程师。该局经费来自于所管辖区域内的工程投资，即按工程投资额的一定比例收取，每年大约有3500万美元的收入，检查局的日常费用、人员工资均由此开支，各检查人员不再单独向被检查单位收费。
项目监管程序化、制度化、定量化
美国的项目监管具有程序化、制度化、定性与定量相结合的特点。各监管机构都是依法监管。日常监管是一项十分规范的工作，主要依据有关法律法规所确定的各自职责，按照有关法规、规范、标准的要求进行检查，并定期提交检查报告。如旧金山市公共工程检查局检查人员的日常巡检制度；联邦各部总检察官办公室每半年一次的报告制度；加州交通厅对工程施工检查的每星期报告制度，都十分规范。各监管机构的检查结果都要公开，供公众了解、查询。在检查中，各监管部门都尽量采用定量指标来衡量被检查者的行为，并记录在案，纳入数据管理，不仅在当期检查中作为处罚的依据，也为日后的监管提供信息支持。
强化信誉与风险约束
与我国不同的是，美国对设计、施工、监理等承包单位不采用评定资质的办法，对工程建设质量，也不设专门的政府工程质量监督机构。对承包单位主要采用市场经济的办法进行管理，即靠风险约束和信誉制度。
美国社会广泛存在着一种信誉约束机制。这里所说的信誉，是一个业务能力和信守合同的综合性概念。这种信誉制度是融入美国社会生活方方面面的一种意识，个人、团体、政府都以信誉来维系之间的关系，信誉也是个人、团体、政府组织得以生存的先决条件。在工程建设的全过程中，业主、承包商、监理之间以合同相维系，信誉贯穿始终。在美国，为什么对承包商没有资质管理，也不进行评级和资格证书管理？这主要是因为在他们看来，资格本身是一种不确定的东西，关键是看你有无良好的业绩和信誉记录，否则，即使你是甲级或一级资质，也不会被业主所接受。业主选择承包商的依据主要是对其业绩和信誉的考虑。有些业主不仅要考察承包商的信誉，而且还要考察承担该项目的项目经理个人的信誉，这是决定承包商能否中标的一个关键因素。信誉制度之所以如此重要，其背后是风险约束机制在发挥作用。现在，美国的许多行业竞争激烈，建筑业也是如此，每年都有上千家公司破产，如果不重视质量，不重视管理，就会招致破产，即便是大公司也不例外。对承包商而言，一旦失去信誉，就意味着失去市场，最终导致公司破产，个人亦会失去在社会和事业上的立足之本。
政府雇员、业主代表、承包商、设计人员、项目经理等在职业道德和敬业精神方面的内在约束和激励机制，有效地保证工程建设的进度、质量与费用控制。这种监督是内在的、全面的，有着更强的约束力。美国的经验表明，只有这种内在机制与外在监督的结合，才能真正发挥监督机制的作用。
仅仅靠外部机构的监督检查是有限的，也难以全面达到监督的目的。
监督处罚层次分明
对查出的问题进行处罚是美国各类监管机构的重要职责。
从具体操作看，各种处罚决定的作出，一般都是严格按法律法规执行的，而且层次分明。对一般工作上的失误和问题，多采取向有关方面提出改进意见的方式，督促有关单位改进工作。
对于违规违纪问题的处理，则主要采取罚款、赔偿、终止合同、取消资格等处罚。如某公司提交假报告，高速公路挖掘工程已完成，经查实后，该公司被交通部检察官办公室罚款25万美元，赔偿75万美元，用于工程修建，一年内不得参加高速公路投标。对于严重违规、触犯法律的，则提交诉讼、立案调查并依法惩处。
启示与建议
美国对建设监管的做法和经验，在许多方面都很有启发意义，结合我国建设项目的监管工作以及对国家重大项目的稽查工作，我们提出以下几点建议：
加强对建设项目全过程的稽查监督从1998年国家成立重大项目稽查特派员办公室以来，对国家出资的重大项目的监督检查力度大为加强，从近两年的工作看，主要侧重于对工程项目的工程投资、进度、质量建设程序、招投标等方面的事后检查，这种检查作为项目整体监督的一部分是非常重要的，也取得了明显成果，查处了一些单位和个人，为国家挽回了一些损失。但从美国的经验看，仅仅侧重于事后检查是远远不够的，因为等问题发生了再去发现、纠正，虽然也能挽回一些损失，但一些大的损失和浪费却难以挽回，一些工程质量问题的纠正也要花费很多资金和时间。因而必须建立起事前、事中、事后监管紧密结合的制度，将稽查的关口前移，即配合各职能部门管理，对项目的开工条件，工程概算资金的使用情况，工程招标文件和评标办法以及评标结果是否客观、公正、公平，工程竣工验收前对整个工程资金使用和工程质量等进行事前稽查，使一些问题在前期尽可能得到纠正，避免在日后工程建设中出现，给国家造成更大损失。
因此，只有实施全过程监管，才能实现监管的真正目标。
项目监管要规范化、制度化监管工作本身的规范化、制度化，是确保监管工作有序进行的前提。监管部门各自的职责范围、权限、处罚的依据和标准均须经法律程序明确下来，才能做到有法可依。美国政府部门对项目的监管也主要依据确定的条例、规则进行，而且对各个监管部门的职责范围、权限、处罚的依据和标准等也都有明确规定。各类监管部门相互补充，形成了有机整体。目前，我国对政府投资建设项目的监管体系还比较混乱，各部门各自为政，多头检查，其间缺乏沟通与协调，整改的标准也不尽一致。有些检查更是浮在表面，走过场，没有起到应有的监督、促进作用。这种状况导致一些项目忙于应付各种名目的检查，在一定程度上干扰了建设项目的正常实施。对此，急需明确各个监管主体及其职责和权限。与此同时，监管主体工作必须将政府投资的建设项目纳入规范化、程序化的监管之中。
（未完待续） |
