|
与发达国家城市比较，我国城市基础设施建设水平还比较低，目前我国城市建设的质量水平还远远赶不上发达国家90年代初的水平（刘勇、李宪，2000）。因此“十五”期间的城市基础设施建设任务十分繁重。建设部部长俞正声在全国建设工作会议上谈到，“十五”期间，在城镇建设中，应当加强道路建设，大力发展和完善公共交通系统，适度发展大城市轨道交通，优化城市燃气热力能源结构，加强城镇绿化。更加关注城镇生态环境保护、资源节约、交通改善和基础设施效率的提高。下面对“十五”城市基础设施融资的策略作初步的研究。
1城市基础设施投资与GDP及全社会固定资产投资的关系
世界银行《1994年世界发展报告》调查统计，90年代中期以前，发展中国家基础设施投资一般占政府投资的50％，占国家总投资的比重为20％，占GDP的4％，并预计未来亚洲国家的基础设施投资将占GDP的70％。世界银行还认为，国内生产总值每增长1％，基础设施存量也增长1％。根据大量统计资料分析，各国城市城市基础设施（市政公用部分）投资一般占GDP的3％－4％，占全社会固定资产投资的10％－15％。联合国社会发展部推荐发展中国家市政公用设施投资占生产总值的3％－5％，占住宅建设投资的50％到100％（郭功1990）。从全国来看，我国市政公用设施投资占GDP的1.96％，远未能达到联合国推荐的低限。不过，具体到城市，由于经济发展水平和经济结构差异，城市基础设施以及其中的市政公用设施投资比例有很大的差异。如北京、上海这样经济比较发达的城市，“九五”期间城市基础设施投资占GDP的比例达到了10％以上。北京由“八五”期间平均10.64％提高到“九五”期间平均13.72％，其中市政公用设施投资与GDP的比例由“九五”初的2％左右提高到2000年的6.30％，“九五”平均3.76％。上海城市基础设施投资与GDP的比例由“八五”期间平均10.38％提高到“九五”期间平均12.5％。上海“九五”市政公用设施投资与GDP的比例各年都在5％以上，平均5.89％。从上海和北京的例子可以看出，随着经济发展，城市基础设施投资与GDP的比例会逐步提高。但当基础设施比较完善，能够满足一定时期的需要时，其投资占GDP的比例可能下降。
北京、上海城市基础设施投资与GDP的比例（％）
┏━━━━━┯━━━━━━━━━━━┯━━━━━━━━━━━┓
┃年份 │ 北京 │ 上海 ┃
┠─────┼─────┬─────┼─────┬─────┨
┃ │基础设施 │市政公用 │基础设施 │市政公用 ┃
┠─────┼─────┼─────┼─────┼─────┨
┃“八五” │10.64 │ │10.38 │ ┃
┠─────┼─────┼─────┼─────┼─────┨
┃1996 │11.69 │2.17 │13.1 │5.31 ┃
┠─────┼─────┼─────┼─────┼─────┨
┃1997 │12.06 │1.84 │12.29 │5.55 ┃
┠─────┼─────┼─────┼─────┼─────┨
┃1998 │15.93 │3.10 │14.41 │7.10 ┃
┠─────┼─────┼─────┼─────┼─────┨
┃1999 │13.92 │4.27 │12.43 │6.23 ┃
┠─────┼─────┼─────┼─────┼─────┨
┃2000 │14.30 │6.30 │9.92 │5.23 ┃
┠─────┼─────┼─────┼─────┼─────┨
┃“九五” │13.72 │3.76 │12.28 │5.89 ┃
┗━━━━━┷━━━━━┷━━━━━┷━━━━━┷━━━━━┛
资料来源：《北京统计年鉴》《上海统计年鉴》、北京、上统计公报
2“十五”期间的市政公用设施投资需求
首先，根据市政公用设施投资需求做一个估计。1996年到2000年，市政公用设施投资与GDP的比例从1.4％提高到1.96％，平均1.76％，比“八五”平均提高0.46个百分点，每年约提高0.1个百分点。假定“十五”期间市政公用设施投资与GDP的比例保持“九五”期间的增长趋势，从2％左右逐步提高到2.5％左右，再假定“十五”期间GDP年增长率7％左右，那么“十五”期间GDP总计将达到54.7643万亿，市政公用设施投资将达到10953亿元至13691亿元，年平均2191亿元到2738亿元左右。
再根据城市化进程发展速度，城市人口的增长和人均城市建设费用来估计。就目前我国城市化水平以及建筑业和建材业的技术条件来看，我国城市建设各项费用中，市政公用设施投资大致占35％。关于“十五”城市化速度，学术界有两种意见，一种意见认为为城市化率年均增长水平要突破1个百分点，另一种意见认为受多种因素，特别是城市就业压力制约，城市化率年均增长水平不会超过个百分点。笔者同意第二种观点。从“九五”来看，1996年到1999年，城市化率均增长只有1997年0.5超过个百分点。估计随着户藉制度的改革，“十五”期间城市化速度将有所加快，城市化率年增长0.5至1个百分点。如果按乐观的估计，“十五”期间我国城市化率年均增长水平达到1个百分点，那么我国每年新增城市人口大约1400万人。按照人均市政公用建设费2.1万元计算，则每年市政公用设施建设投资需要2900亿元（刘勇、李宪，2000）。也就是说，不考虑现有设施的更新改造，为满足“十五”新增人口需要的投资就可能达到2900亿元。
综合上面两种估计，“十五”期间，我国城市市政公用设施投资需求在10500亿元到15000亿元之间，每年大约在2100亿元和3000亿元之间。
3“十五”期间城市基础设施融资策略根据全国市长培训中心1998年的一项调查，城市市长们认为城市规划、建设和管理工作中第一位的难点问题是建设资金短缺。资金短缺浅层的原因是融资渠道不畅，深层次的原因是城市基础设施体制改革滞后。对症下药，“十五”期间城市基础设施融资策略总的说来就是加快体制改革，拓宽融资渠道。
3.1现有城市基础设施投资资金来源结构
目前，市政公用基础设施固定资产投资资金来源包括以下几个方面：
1、国内预算内资金。国家计委拔给建设部门的城建补助每年1亿多元，财政部拔款的历史文化名城保护专项资金，城市地方财政拔款和城市建设专项资金（城市维护建设税、公用事业附加）等。
2、国内贷款。向银行及非银行及非银行金融机构借入的用于固定资产投资的各种国内借款，包括银行利用自有资金及吸收的存款发放的贷款、上级主管部门拔入的国内贷款、国家专项贷款，地方财政专项资金安排的贷款等。
3、债券。指企业（公司）或金融机构通过发行各种债券，筹集用于固定资产投资的资金。包括由银行代理国家专业投资公司发行的重点企业债券和基本建设债券。
4、利用外资。包括外商直接投资、对外借款（外国政府贷款、国际金融组织贷款、出口信贷、外国银行商业贷款、对外发行债券和股票）及外商其他投资（包括裣贸易和加工装配由外商提供的设备价款、国际租赁）。
5、自筹资金。各地区、各部门及企事业单位筹集用于固定资产投资的瞀外资金，包括中央各部门、各级地方和企业、事业单位的自有资金。
6、其他资金来源。指报告期收到的除以上各种资金之外其他用于固定资产投资的资金，包括社会集资、个人资金、无偿捐赠的资金及其他单位拔人的资金等。
从1999年市政公用基础设施投资的本年资金来源来看，以上六项来源比重分别为：11.95％、24.62％、3.85％、4.72％、40.95％、13.89％。可以看出投资资金来源主要依赖自筹资金和银行贷款，两项共占65.57％，而财政预算内投资只占11.95％。各个城市基础设施投资的资金来源结构由于缺乏统计资料不得而知，从一些调查研究来看，城市政府负债搞城市基础设施建设是普遍现象。（王朝才，1999）。
从个案来看，负债问题很严重，如1999年广州市建设投资发展公司资产负债率高达84％。
3.2加快体制改革，拓宽融资渠道
3.2.1根据建设项目性质采取不同的投融资体制在市场经济体制下，要想拓宽城市基础设施融资渠道，只有改革投资资体制，将经营性项目与非经营性项目分成两个体系操作，加大全社会投资力度才是唯一的出路。上海市城市建设投资开发总公司在《上海市政、公用基础设施投融资发展战略研究报告》中，提出了指导城市基础设施建设的项目区分理论，该理论的基础核心是严格区分经营性项目和非经营性项目，根据项目属性，确立投资主体、资金渠道、动作方式和管理模式。按照项目区分理论，非经营性项目（如敞开式城市道路等）的投资主体是政府，按政府投资的运作模式进行，资金来源应以政府财政投入为主，并以固定的税种或费种作为保障，其权益归政府所有。政府投资的运作，也要引入竞争机制，按招投标制度进行操作。经营性项目又可细分为纯经营性项目和准经营性项目，前者包括收费高速公路、收费桥梁、废弃物的高收益资源利用厂等，投资主体是全社会投资者；后者包括煤气厂、地铁、轻轨、自来水厂、收费不到位的高速公路等，政府可提供适当补贴，主要是吸纳社会各方投资。经营性项目在符合城市发展规划和产业政策的前提下，可以由国营企业、民营企业、外资企业等多种投资主体，通过公开、公平、竞争的招投标来投资建设，其融资、建设、管理及运营均由投资方自行决策，权益归投资者所有。但在价格制定上，政府要进行限制，兼顾投资方利益和公众的承受能力，采取“企业报价、政府核价、公众议价”的定价方法，协调社会利益与投资者的利益。
3.2.2改革税费制度，增加财政投入
对于非经营性基础设施项目，仍然依靠财政投资。近年来，市政公用设施投资中国家预算拔款的比重呈下降趋势，地方财政部相当紧张，专项用于城市建设的城市维护建设税和公用事业附加收入已经不足以支付维护支出的需要，因此相当部分的投资资金来源于市政公用设施配套费等收费。收费具有不规范性。为了形成城市基础设施投资规范和稳定的财政性资金来源，需要对与城市建设有关的税费制度进行改革。改革的基本思路是在土地收益分配使用方面，由政府提供熟地，土地受益专门用于城市基础设施建设（市政设施、公用设施、社会福利设施、治安设施等）。在城市建设专项税收方面，将土地使用税、主要用于市政公用设施配套建设，可从根本上解决城市维护建设税固有的缺陷。不动产税（或房地产税）能够体现土地使用者从城市基础设施受益的程度，是受益型税种。不动产税可以按照不动产的所得、收益、价值或自然标的征收。根据公平原则，按所得征收优于收益，收益优于价值，价值优于自然标的。在道路收费方面，取消养路费，开征燃油税，规定一定比例专门用于城市道路建设。
3.2.3加快市政公用基础设施企业的市场化改革
拓宽城市基础设施融资渠道的另一个前提就是从微观上加快市政公用基础设施企业的市场化改革。由于垄断、缺乏经营、财务和人事自主权以及市场机制不能发挥作用等三个方面的原因，我国市政公用基础设施企业不同程度地存在以下几个问题。一是经营业绩不佳，亏损面40％；二是维修不足，管网老化，导致供水产销差率高达20％（发达国家平均12％），公交设备老化，事故多，煤气泄漏事故时有发生；三是价格比较低，经营状况差，难以获得银行贷款和从资本市场融资，导致资金严重不足，财政负担沉重；四是对市场反映迟钝，不能反映用户的需求；五是基础设施落后对城市环境千万不利影响（武涌，1999）。公用企业的改革是一个世界性的难题，国内外都在进行探索。统一管理、特许经营、适度竞争的方针，引入竞争机制，鼓励非国有经济进入城市市政公用事业领域，通过有序竞争，促进行业的发展和服务的改善。
大中城市市政公用行业中的供水、管道燃气供应、公共汽车电车、集中供热、排水与污水处理、垃圾处理等，在保持国家控制地位的前提下，逐步放开非国有经济进入城市市政公用行业的限制。政府在坚持统一规划、统一服务质量标准、统一市场准入制度、统一价格收费制度的基础上，有条件地允许非国有经济介入，并依法经营，通过吸收各种经济成分，改制为有限责任公司或股份有限公司。同时，要鼓励国外先进技术和管理办法，提高企业经营管理水平。
市政公用企业要引入竞争机制，向规模化、集约化经营的方向努力。根据我国当前水、气、热生产和供应能力还比较低，供需矛盾尚未根本缓解的实际情况，市政公用行业中的供水、排水和污水处理、供热及大公共交通等行业应主要采取特许经营权竞标和鼓励跨地区经营或城乡一体化经营方式，引入竞争机制。在具备条件的大中城市，对新建的设施或新线路、新开发的市区，实行特许经营权招标，引入竞争机制；对现有供水、供气、供热、公交、排水和污水处理、垃圾处理等企业直接授予特许经营权，也可引入竞争机制实行招标。
3.2.4进行资产经营，盘活存量资产
通过市场机制，盘活市政、公用基础设施存量资产，打破垄断引入竞争，通过资产经营，实现城建资金的开源节流。
从而提高市政、公用基础设施服务和产品质量，降低成本，使经营管理更具科学性和成效性。具体包括以下几种方式：
出售（资产变现）、专营权（私营企业特许经营权）、权益转让（国有股转让、法人股转让和收益权抵押、租赁等）、合同承包。
3.2.5理顺公用事业价格，为企业自主经营创造条件
对于纯经营性诉市政公用基础设施项目，政府可根据相关的法律法规进行规范，对外进行招投标，企业作为投资人可根据其运行成本测算，提交价格表上报政府主管部门审批，公众作为使用人参与价格评议，采用听证会的形式通过，政府作为监控人执行审定批准。价格可随外部条件的变化而按照上述程序调整。
就准经营性的市政公用基础设施而言，政府可根据相关商品或者服务的社会平均成本、市场供求状况、国民经济与社会发展要求、社会承受能力及直接成本价等，进行适当的补贴或政策优惠，再对外进行招投标，执行与纯经营性项目类似的程序从企业报价、政府核价到公众议价后再定价。
“十五”期间，要完善污水处理收费制度，推行垃圾处理收费制度，供暖费由单位包揽逐步转由用户承担。
3.2.6充分发挥资本市场的作用
在改革投融资体制、改革公用企业机制、理顺价费体系的基础上，就可以发挥资本市场作用，更多筹措市政、公用基础设施建设资金。强化与规范偿债机制和债券担保、保险制度，扩大企业债券的筹资规模，提高其融资能力。积极探索新的融资工具，努力建立市政、公用基础设施领域的资产重组，建立以优质资产为主的大型市政、公用基础设施公司，为在国内的直接上市和境外的间接上市打下基础。 |
