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以中心城区365万平方米危棚简屋改造的完成为标志，上海旧区改造翻开了新的一页。
《上海市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》把房地产业列为“十五”期间上海经济发展的六大支柱产业之一，还明确规定了把加大旧区改造作为城市建设和管理的重点内容之一。“十五”起步之年，上海新一轮旧区改造启动情况究竟如何？有什么问题？怎样在更高起点上实施新一轮旧区改造？这是业内人士普遍关注的问题。
一、新一轮旧区改造启动概况
1、旧区房屋现状
二十世纪九十年代，是上海城市建设史上旧区改造力度最大、速度最快的10年。据统计，整个九十年代，全市共拆除各类旧房面积2787.27万平方米，其中一级旧里87.88万平方米，二级旧里1714.44万平方米，简屋511.66万平方米。全面完成了365万平方米危棚简屋的改造。
跨入新世纪，上海新一轮旧区改造面临什么状况？对此，市房地局会同各区作了专题调查。截止2000年底，上海共有各类房屋建筑面积34205.5万平方米，其中居住用房面积20864.4万平方米，占61％；非居住用房13341.1万平方米，占39％。居住用房中，公寓面积206万平方米，花园住宅250万平方米，职工住宅17939万平方米，新式里弄428万平方米，旧里及旧里以下房屋1978万平方米。值得注意的是，经调查统计，中心城区（包括浦东新区）尚有旧式里弄及旧里以下房屋面积1633.87万平方米。其中一级旧里527.06万平方米，占32.26％；二级旧里884.93万平方米，占54.16％；简屋221.88万平方米，占13.58％。其分布状况，整街坊514.18万平方米，占31.47％；集中成片930.47万平方米，占56.95％；零星189.22万平方米，占11.58％。
其分布情况见下表：
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分布情况 比例（％）
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简屋 14％
旧里 32％
旧里 54％
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2、第一批试点地块的认定情况
根据市政府批准的《上海市关于鼓励动迁居民回搬，推进新一轮旧区改造的试行办法》，市建委、市房地局等部门联合组成了工作小组，对各区上报的试点地块逐一进行了现场踏勘。至6月底，全市首批试点地块认定工作已经完成。经汇总，共认定14个区试点地块58块，认定试点地块土地面积约296万平方米，需拆除旧房总建筑面积326.89万平方米，其中居住房屋面积241.6万平方米。拆除居住房屋中，属旧里及旧里以下房屋面积约220.28万平方米，约占全市旧里及旧里以下房屋面积的11.14％。
新一轮旧区改造试点地块认定情况汇总如下表1：
表1 单位：块、平方米
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区名 认定地 土地面积 各类房屋 其中
块数量 建筑面积 居住房屋 其中
面积 旧里（1）旧里（2） 简屋 其他 非居住面积
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杨浦 7 243261 226189 201561 12690 157537 16712 14622 24628
虹口 5 108654 144121 123523 15745 83333 10468 13977 20598
闸北 8 319396 433112 345867 184654 144184 17029 87245
普陀 5 228152 302434 259362 20930 215162 322 22948 43072
静安 2 117026 346866 234591 171584 11690 14800 36517 112275
长宁 3 101000 92520 76750 850 65570 1580 8750 15770
卢湾 2 106718 168927 93129 18514 61679 2826 10110 75798
徐汇 3 156395 105238 124948 109607 15341 25290
黄浦 8 433591 696078 481720 236386 163394 23609 58331 214358
闵行 1 56654 35000 22175 6328 15847 12825
宝山 3 202714 188084 144332 1176 100460 42696 43752
嘉定 2 117769 114744 65486 32372 25004 8110 49258
金山 6 285259 190377 111606 91024 20582 78771
浦东 3 214300 180247 131030 7600 62430 57000 4000 49217
合计 58 2690889 3268937 2416080 676457 1314289 212046 213288 852857
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注：本表统计数据截止时间为2001年6月底
3、试点改造地块启动情况
各区政府对新一轮旧区改造的启动普遍给予了高度重视，目标明确，责任落实。截止8月中旬，认定的58块试点地块中，已有57块落实了改造单位，其中，29块正式签约，占认定地块总数的50％。签约地块中12块正式签约，占认定地块总数的50％。签约地块中12块已实施动迁。据统计，已签约地块占地面积约118.36万平方米，占认定地块总土地面积的43.98％；拆除房屋建筑面积146.05万平方米，其中居住房屋面积109.81万平方米，占试点地块居住房屋总面积的45.04％。
试点地块启动情况见表2
表2 单位：块
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区名 认定 落实改造 其中
地块数 单位地块 正式签约 其中已实
地块 施动迁地块
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杨浦 7 7 6 2
虹口 5 5 3 0
闸北 8 8 7 3
普陀 5 5 0 0
静安 2 2 1 0
长宁 3 3 1 0
卢湾 2 2 1 1
徐汇 3 3 2 1
黄浦 8 8 5 3
闵行 1 1 0 0
宝山 3 3 3 2
嘉定 2 2 0 0
浦东 3 2 0 0
金山 6 6 0 0
合计 58 57 29 12
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注：本表统计数据截止为2001年8月中旬
本报告认为：新一轮旧区改造由于坚持“二级政府，二级管理”的体制，
目标明确，责任落实，措施有力，因此，启动速度较快，总体发展态势良好。
二、新一轮旧区改造中值得引起重视的问题
从高起点角度审视，新一轮旧区必造也存在一些值得引起重视的问题。
1、规模问题，实际上是改造能力问题。旧区改造是城市更新的主要手段。
通过旧区改造，尽快改善市民的居住状况，实现城市的更新，这无疑符合市民的愿意和城市发展的需要。但加快改造的良好愿望与有限的改造能力毕竟存在现实的矛盾。据对中心城区12个区今年拆房改造计划的调查，大多数区年计划拆房量在10－20万平方米左右，少数区达到40万平方米以上。如按每户40平方米计算，约需动迁居民7000－10000户；以每户动迁安置费15万元计算，则仅动迁安置费用就需10－15亿元。这对目前任何一个区来说，都是一个难以承担的巨大数字。
2、负债和融资问题。由改造规模带出的另一个突出问题是负债和融资问题。在“365”改造的最后冲刺中，金融部门的支持起了决定性的作用。大多数区属改造单位为了如期完成改造任务，不惜负债经营，因此负债累累，有的甚至到了不堪重负的地步。据了解，新一轮旧区改造的重任很大程度仍由这些改造单位担纲。由于负债率高，向银行融资已十分困难。如不能解决融资问题，那么，要完成改造任务将成无米之炊，到头来，可能心有余而力不足，完不成改造任务。
3、动迁房源问题。经过多年旧区改造和消化空置房，全市适宜动迁的房源越来越少。加之现行动迁政策规定，即使动迁基地居民要求货币化安置比例较高，动迁单位也必须准备一定数量的动迁房源，供动迁居民选择。这就造成两难局面：一方面动迁房源难觅，另一方面准备好的动迁房又因居民选择货币化安置而不能有效利用。
4、成本控制问题。新一轮旧区改造基地动迁成本越来越高，这已经是一个不争的事实。据有关资料，“八五”期间，旧区改造每平方米土地动迁成本约5000元左右，“九五”期间上升至7000元左右。目前，已达到8000元左右。有的甚至高达上万元。动迁成本过高，增加了改造项目的投资风险，使房地产开发企业望而却步。
5、高容积率问题。客观地说，比之九十年代初，近年来，房地产开发企业在旧区改造项目的开发水平上，无论是建筑立面、房型设计，还是小区整体环境等都上了一个台阶。但旧区改造项目由于开发成本过高，开发企业不得不用提高容积率的办法来降低成本，致使改造后的新居住区高层林立，一片砼森林，十分影响居住环境。
6、投资主体问题。经过对一轮旧区改造试点地块改造单位（投资主体）调查，已签约的29块试点地块中，有20块的改造单位是区属企业，约占69％。不少区的改造任务全部由区属单位承担。除少数外资企业外，本市市属属大型房地产开发企业大都未参与试点地块的改造。旧区改造项目投资主体单一化现象较为严重。
三、高起点实施新一轮旧区改造的几点建议
1、加快编制城市旧区改造专业规划，指导旧区改造工作。纵观新一轮旧区改造中各区选定的试点地块，虽然总体上拆除的房屋是以旧式里弄为主，但由于各区的房屋状况不同，加之“旧式里弄”这一房屋分类概念本身的不明确，造成了被拆除房屋程度上的差别，如有的区拆除的旧式里弄，换在另一个区或许还能算较好的房屋；同样，即使在同一个区，选定的试点地块有些也不是本区最差的地块。究其原因，关键是缺乏一个可以指导旧区改造的专业规划，致使区里选择、市里认定都是在无规划指导的前提下进行的。不久前，城市总体规划已经国务院批准，建议市有关部门应在城市总体规划的指导下，加快编制城市旧区改造的专业规划。专业规划应明确上海城市旧区改造的范围、重点、数量以及改造的基本要求和实施步骤，以指导新一轮旧区改造工作。
2、从严掌握享受优惠政策的项目范围。优惠政策是政府推进工作的重要手段之一，给予优惠政策既要不影响一般政策的实施，又要有利于重点工作的推进。目前新一轮旧区改造第一批已认定地块58块，拆房面积275万平方米，据悉，第二批还有数量更多的地块有待认定，相信还有第三批、第四批。照现在认定地块的思路，似乎只要达到旧式里弄面积占拆除旧房总面积的一定比例即可享受优惠政策。长此下去，会导致优惠政策普遍化。其后果是，当比旧式里弄更差的简屋棚户改造更需要优惠政策时，政策的优惠已经难以体现了。建议有关部门一方面应从严掌握优惠政策的享受范围，使优惠政策真正落到需要重点扶持的项目上；另一方面，还要研究加大优惠政策的聚焦力度，使少数最困难的地块可以因此而得到改造。
3、建立动迁房源配置的协调机制，利用好动迁房资源。“九五”时期，上海市在消化空置房和改造“365”搭桥政策中曾实施过的“空房认定”的做法，为“365”改造提供了大量适用、廉价的安置用房。随着房地产市场的变化，集中廉价的空置房相对少了，但在房地产二、三级市场联动中置换出来的存量房却越来越多。建议可建立一个动迁房源配置的协调机构，既认定空置商品住宅，也认定置换出来的适用空房，并将认定房源的信息向有关改造单位提供，供改造单位和货币化动迁居民选择，以促进房源的有效利用，也促进房地产市场的活跃。
4、探索设立旧区改造基金，逐步形成旧区改造长效机制。“九五”时期，市政府由财力提供的“365”改造贴息资金，为“365”改造的胜利完成起了重要的促进作用。新一轮旧区改造中，应探索设立旧区改造基金，并利用基金的增值资金，建立旧区改造的贴息机制。凡经确认的最困难的改造基地，由改造基金按规定提供部分贴息资金，用以降低改造成本。以后，随着基金规模的不断扩大，逐步形成符合上海市特点的旧区改造长效机制。
5、积极招商引资，鼓励多元投资。城市旧区是城市历史和文化的缩影。
从土地经济学的角度看，它凝结着城市发展漫长的历史过程中的人类劳动，蕴涵着丰富的土地级差收益。从这个意义上说，改造旧区，可以实现沉淀的土地级差收益。从这个意义上说，改造旧区，可以实现沉淀的土地级差收益，创造巨大的商业利益。随着上海经济的腾飞和我国即将加入世贸组织，上海对全世界将更具吸引力。要充分利用这一有利时机，积极招商引资，吸引更我的国内外有经验、有实力的企业参与上海旧区改造投资，形成多元投资的良好局面。针对目前国内外企业对新一轮旧区改造不甚了解的情况，建议依靠政务公开渠道或建立新的信息发布制度，定期向社会发布新一轮旧区改造的各种信息，增加工作的透明度，以利于企业的投资决策。
6、加快新一轮旧区改造立法，规范旧区改造行为。上海市现行有关旧区改造政策法规，绝大多数都是计划经济时期或为完成“365”改造制订的。实施以来，对促进上海城市建设和旧区改造起了积极的作用。但随着国家经济体制的转轨，房地产市场的发展和城市住房产权形式的变化，这些政策法规已不能适应新一轮旧区改造的需要，迫切需要加快立法，以规范新一轮旧区改造的行为。当前，急需制订和修改的有关旧区改造的政策法规的内容包括：房屋拆迁管理、改造项目立项、土地使用权获得、规划控制、建筑设计标准、扶持和鼓励政策等。有关部门应及时总结试点改造的经验，在此基础上，完善新一轮旧区改造的政策法规，以保障新一轮旧区改造的健康发展。 |
