|
（联合论坛。北京）城市化按照《中华人民共和国国家标准城市规划术语》的定义，是“人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。”这种转化的深刻内涵在于，它不是简单的城乡人口结构的转化，更重要的，它是一种产业结构及其空间分布结构的转化，是传统劳动方式、生活方式向现代化劳动与生活方式的转化。当昔日的农民从以土地为基本生产资料、以个体劳动为基本生产方式、以封闭、分散的传统村落聚居制度，转化为机械化大生产和信息发达的城市聚居制度时，这种劳动力、资本及多种经济要素在空间地域上的高度集中和合理流动，所产生产的聚集效益和规模效益都是空前巨大的。正是由于城市化对国民经济的发展和社会的进步所产生的不可低估的促进作用，加快城市化成为各国政府努力追求的政策目标。
那么，在21世纪，中国将选择什么样的城市化发展道路，能更有效地推动中国经济走向持续稳步发展的健康轨道，则是当前急待解决的问题。本文将回顾我国城市化发展道路，对改革前中国城市化发展缓慢及与改革开放以后城市化进程加快的诸多因素进行分析；然后，以刘易斯、哈里斯—托达罗和乔根森有关城市化的经济分析和我国现行经济发展所遇到的问题为基础，阐述加快城市化对促进中国经济发展的现实意义；最后，依据我国人口众多、资源有限等客观基础条件，提出中国式城市化可持续发展的战略选择。
一、改革开放前城市化发展缓慢的原因
尽管城市化是社会经济发展的必然趋势，但是，人们对这一发展趋势的认识及所做出的努力，对加快和延缓这一进程有着不可低估的作用。
纵观世界各国城市化的历史过程，我们可以发现各国城市化发展大体都表现为“S”型，即由慢到快、由快到慢，直至停滞不前的曲线发展过程，是典型的“否定之否定”三阶段。
按照美国著名经济地理学家诺瑟姆观点，城市化发展进程“S”曲线的形成，与各国经济社会发展的水平密切相关。
当一国经济处在起步阶段，一方面，农业生产率低下，需要大量的劳动力从事农业耕作，另一方面，工业发展缓慢，提供的就业机会有限，这使得该国的城市化处在初期阶段，城市人口一般占总人口的10％左右时，这时的城市化进程是相当缓慢的。以美国为例，1790—1840年的半个世纪中，城市化水平只提高了5％。而当一国经济进入高速发展时期，大量农业剩余的涌现，对农村剩余劳动力的转移形成“推动效应”，与此同时，工业突飞猛进的发展造了大量的就业机会，城市丰富的物质精神生活吸引大量劳动力的流入，从而形成城市化的“拉动效应”，正是由于这两种力量的作用将使城市化步入一个高速度发展时期。例如，美国从1840—1970年城市人口在130年间上升到73％。到第三个阶段，即城市人口达到70％以后，城市与农村的差别日趋缩小，城市化进程呈现出停滞甚至是下降的趋势。美国在本世纪70年代后，年均城市化速度不到0.5％，有的年份还出现负增长。
以上述理论来分析我国的城市化进程，目前大致已走完了第一阶段，正处于第二阶段的初期。尽管中国人修城筑市已有4000年的历史了，但是，到1949年新中国成立时，我国的城市化水平只有区区的10.6％，当时世界的城市化平均水平是29％，欧美等发达国家的城市化水平早已超过60％。可以说，中国是在一个起点极低的基础上开展城市化建设的。
建国后至改革开放前，我国的城市化大致可分为3个发展时期：
1949—1957年城市化恢复发展时期。中共中央七届二中全会上提出了“党的工作重心由农村转向城市”的主张，“第一个五年计划”正确制定和顺利实现，多项重大城市工业发展项目的确立以及当时推行的城市对农村开放的政策，积极吸收农民进入城市和工厂矿区就业，推动了我国的城市化进程。到1957年，我国城市数量已从建国前夕的86个，增加到176个。城市人口达到了9950万人，占全国总人口的15.4％。
1957—1965年是城市化大起大落时期。1958年中国开展了盲目地“超英赶美”、“跑步进入共产主义”的大跃进运动。轰轰烈烈的“全民大炼钢铁运动”，在短短不到一年的时间里，全国“土法上马、小高炉”畸型般地发展到60万座，两年中我国城市人口增长了2000余万，城市化水平由1957年的15.39％一跃上升到1960年的19.45％。但是，这种宛如在沙滩上建起的“摩天大厦”根本经不起天灾和人祸的撞击。
受政策失误、中苏关系恶化和连续三年的自然灾害等因素的影响，中国经济陷入全面萎缩，城市化进程在这场危机中也不能幸免于难。1961年，国家为缓解饥荒开始大规模地压缩城市人口，动员在城里挨饿的工人及一切可能动员出来的劳动力到农村去参加农业生产。到1963年6月时，全国共减少城市人口2600万，1964年中国的城市化水平猛跌落到14％。
表1 1949—1978年中国城市化情况表
（单位：万人）
年份 年底 全国总人口城镇人口比重％ 乡村人口比重
1949 54167 5765 10.60％ 48402 89.40％
1952 57482 7163 12.46％ 50319 87.54％
1957 64653 9949 15.39％ 54704 84.61％
1060 67207 13073 19.45％ 54134 80.55％
1962 67538 11659 17.33％ 55879 82.67％
1965 72538 10170 14.00％ 62368 86.00％
1970 82542 10075 12.20％ 72467 87.80％
1975 91970 11171 12.20％ 80799 87.80％
资料来源：张秉忱，1995，《中国城市化道路求索》，黑龙江人民出版社，第4页。
1966—1978年城市化停滞不前时期。文革“十年动乱”给中国社会经济发展带来了前所未有的灾难，工农业生产停滞不前。政治上大批城市官员、职工和知识分子上山下乡。
加之国际局势日益恶化，“要准备打仗和三线建设”思想的提出，使更多的人力和物力撤离城市，转向了偏远山区投入到“三线建设”。这一时期由于政治运动、备战工作压倒一切，我国城市人口长期在低水平徘徊，其中“大下放的1969年”中国的城市化骤降到12.2％，相当于倒退回1952年的水平（见表1）。
总结改革前30年我国城市化所走了的曲折道路，可以说其发展速度是相当缓慢的，城市化水平仅仅上升了4个百分点。其中有的年份甚至是倒退的，而城市化发展缓慢主要有以下几大制约因素：
一是理论研究的滞后。在改革开放以前，“左”的思想束缚了人们的思维空间，当时的城市化理论基本上是为政府出台的政策注释的。在“只有城市政策，没有城市理论”的情况下，人们对城市化的深刻内函、作用及其发展的客观规律都缺乏正确深刻的认识。理论研究的滞后使我国的城市化从来没有被列入国民经济发展的重要议事日程，更没有城市化进程的总体规划和具体的可实施的方案。因此，在城市化进程中出现了忽左忽右的现象，时尔以行政计划等非效益原则来盲目提高城市化水平，时尔以强制性手段压缩削减城市人口，完全无视城市化与农业基础和工业化相互依赖、相互促进的关系；人为的限制农村劳动力的转移，忽略了人口、资本、技术、资源向城市的集中所产生的聚集效益；片面地强调大城市的城市病，忽略了对城市基础设施建设的投入；片面地强调中国是经济落后的农业国、人口众多，忽略了提高生产率和劳动力素质的重要性。理论上的贫乏和政策上的失误，使我国的城市化经历了极其艰难曲折的历程。
二是经济基础薄弱和城乡产业政策失调。建国初期，我国工业基础薄弱，现代工业只占10％，农业和手工业占90％，国家为了实现工业赶超战略，以高度集中资源配置的方式优先发展冶金、燃料、动力、机器制造业和化工等重工业，如“一五”计划出台的156个建设项目都是工业项目，忽略了农业在国民经济中的基础地位，结果导致城乡产业结构的失衡。“一五”期间（1953—1957），国内生产总值年均增长率11％，其中第二产业的增长率为25.8％，第三产业增长率为11.9％，但是第一产业增长率仅为0.5％，第一、二、三产业的对经济增长的贡献率分别为8.2％，64.2％和27.6％。城乡产业的失调，特别是对农村水利、土壤改良等基础设施建设和机械化生产投入过少，使我国的农业生产长期处在生产率低下的状态。加之自然灾害的冲击，农业大幅度减产。饥荒、农副产品长期供不应求更增加了政策制定者们对城市的恐惧感和“反城市化”的倾向，于是，有了“挤在大城市不利于生产力发展”的论调，有了“工业学大庆先生产、后生活”的经验。而理论上的误区，又恶性循环地为此后城市基本生活品的定量供给制度、就业用工制度、户籍管理制度出台的奠定了基础。
三是制度安排的制约。改革开放前，我国在限制农村劳动力进城方面，制定了许多规章制度，如1951年，政府就颁布了《城市户口管理条例》。1958年1月，全国第一届人民代表大会常务委员会第91次会议发布了《中华人民共和国户口登记条例》，条例规定“农民由农村迁移到城市，必须持城市劳动部门的录用证明、学校录取证明，或者城市登记机关的准予迁入证明”。户籍管理制度的建立，使中国出现了长达40多年的城乡人为分割、市民与农民的世袭制度。
从物质分配角度来看，户籍制度是政府基于50年代初农业生产率低，农业剩余产品不足做出了理性决择，与当时实施的粮油等主要农产品统购统销、计划配给制度是一致的。
从社会管理角度来看，在国家出现政治、经济等动荡因素时，城乡分而治之有利于弥补管理体制和手段上的缺陷，保障社会的安定。而且，政府部门增加了新职能，可以因事设人了。
从“消灭城乡差别”角度来看，强制性的户籍制度在稳定农村生产（认为农业第一线人数的绝对值是第一生产力）、防止以农村劳动力流失、结构失衡等方面“功不可没”。我们还能累举出诸如此类的理由……。
但是，中国户籍制度的问题不在于如何划分城乡居民，而在于它在城乡居民和劳动力的自由流动中，设置了一道人为的“柏林墙”，这种僵化的管理体制抑制了城乡劳动力的合理流动。结果是，我们在不同意剥夺农民的旗帜下，客观上无情地剥夺了农民向城市文明进军的权利。我们在不愿意农村经济破产的解释下，将农民及其子女长久地禁锢在自食其果的土地上。这是典型的计划经济体制中城乡利益分配不平等的体现。制度安排上的种种制约，决定了这一时期我国的城市化进程的缓慢及道路的艰难。
二、改革以来城市化稳步发展及动力
尽管自然环境、历史及其他社会因素对一国城市化水平有着不可忽略的影响，但是，人口在城市与农村的分布从来就不是一种自然现象，而是一种社会经济现象。改革开放以来生产力水平的提高、经济结构转变及制度安排上的创新，是我国城市化稳步发展的的主导因素。
改革开放以来，中国城市化进程彻底摆脱了长期起伏、徘徊不前的局面，城市化水平不断上升，在1978-1998年，城市数量从193个增长到668个，城市人口从1.7亿人上升至3.7亿人，城市人口占总人口上比率也从17.92％上升为30.4％（见表2）。根据世界银行的统计资料，1970年至1980年，我国的城市人口年均增长率仅为3％，大大低于低收入国家的平均水平3.6％；但是，从1980年至1995年，我国城市人口的年均增长率为4.2％，高于低收入国家的平均水平4％，这标志着我国开始步入了城市化发展的“快车道”（见表3）。
表2 ：中国城市人口增长情况
（单位：万人）
年份 城市数量 全国总人口 城市人口 所占比重 农村人口 所占比重
1978 193 96259 17245 17.92％ 79014 82.08％
1980 223 98705 19140 19.39％ 79565 80.61％
1985 324 105851 25094 23.71％ 80757 76.29％
1986 353 107507 26366 24.52％ 81141 75.48％
1987 381 109300 27674 25.32％ 81626 74.68％
1988 434 111026 28661 25.81％ 82365 74.19％
1989 467 112704 29540 26.21％ 83164 73.79％
1990 467 114333 30191 26.41％ 84142 73.59％
1991 479 115823 30543 26.37％ 85280 73.63％
1992 517 117171 32372 27.63％ 84799 72.37％
1993 570 118517 33351 28.14％ 85166 71.86％
1994 622 119850 34301 28.62％ 85549 71.38％
1995 640 121121 35174 29.04％ 85947 70.96％
1996 666 122389 35950 29.37％ 86439 70.63％
1997 668 123626 36989 29.92％ 86637 70.08％
1998 668 124810 37942 30.40％ 86868 69.60％
资料来源：国家统计局，《中国统计年鉴》各期，中国统计出版社。
表3：世界各国经济水平和城市化水平比较
低收入国家 下中等收入国家 中等收入国家 上中等收入国家 高收入国家 中国
1983年人均GNP $260 $750 $1310 $2050 $11060 $290
1995年人均GNP $430 $1670 $2390 $4260 $24930 $620
城市化人口占总人口比率％
1970 18 42 46 55 74 17
1980 21 48 52 64 75 19
1995 29 56 60 73 75 30
城市人口年平均增长率％
1970-1980 3.6％ 3.0％ 3.3％ 3.7％ 1.1％ 3.0％
1980-1995 4％ 2.80％ 2.80％ 2.80％ 0.70％ 4.20％
资料来源：世界银行，《世界发展报告》各期。
近20年我国城市化所取得的成就主要是得益于以下几主要方面的突破和支持：
1、国民经济实力增强：城市化的坚实基础
自改革开放以来，全国出现了“以经济建设为中心”的新局面。经济的高速发展不仅使我们提前5年实现了GDP比1980年翻两番的目标，更使国民整体实力得到了增强。特别是农村“联产承包责任制”实施，将农民的切身利益与承包土地的收益联系起来，调动了农民的积极性。1981～1984年，我国粮食生产连续4年获得大丰收。在完善粮食价格、税收政策，引进科学技术和建立家产品营销、投资、储备体系的综合作用下，1996年我国粮食产量突破50000万吨大关。农、林、牧、副、渔全面发展，使我国居民的“菜蓝子、米袋子”
从来没有像今天这样丰富。1998年，新一届政府自信地宣称：
中国的粮食已经出现了仓储上的新危机。这对习惯于“挨饿”和“短缺”的中国人，无疑是一次历史性的飞跃。农业是工业化和城市化的孕育产业，农业剩余（包括资本、劳动力和产品的剩余）的增加，为中国工业化和城市化提供了坚实的基础和必要的条件。
2、经济结构转换：城市化的强大动力
在传统的计划经济体制下，我国经济结构、产业结构单一，片面强调农业“以粮为纲”、工业“以钢为纲”，将占总人口80％以上的农民长期禁锢在封闭的农村。改革开放促进了经济结构全方位，多层次的变化。乡镇企业、三资企业倔起和第三产业的迅速发展，已经成为推动中国经济发展的“特快列车”和加快城市化的动力。
（1）乡镇企业“异军突起”。随着农业生产率的提高，农村出现了大量剩余的劳动力，世世代代面朝黄土背朝天的农民开始走出传统农业的藩篱，探索新的生存致富之路。乡镇企业就是我国农村经济结构转换中创造出来的一种新形式。
到1998年，乡镇企业已从1978年的152万个，发展到2003万个；就业人员从2826万人增加到13050万人（占全国从业人员比重由7％提高到18.75％）；总产值达到17659亿元，约占国内生产总值的1/4，农村社会增加值的2/3，工业增加值的45％，出口创汇的38％和财政收入的1/4.乡镇企业的逢勃发展为农村剩余劳动力向非农产业部门转移提供了便利。由于乡镇企业在总体上要比国有企业、三资企业和城市民办工业的资本技术密集度低，其成本低和区域性强的特点便于吸纳和安排农村劳动力，使之成为农村剩余劳动力“离土不离乡”就地转移的主要途径。据有关资料显示，目前我国农村约有1.5～2亿的剩余劳动力，其中1亿多即70％左右被乡镇企业吸收，其余的约30％流入城市的民营企业、“三资”企业或从事建筑、运输、服务等经济活动。
乡镇企业与城市经济有着千丝万缕的经济联系，受城市工商业的引导和推动，并以农村工业化来带动了农村的城市化和现代化。近年来，在中国的沿海地区，如广东、江苏、浙江等省，乡镇企业已经成为当地农村城镇化和城市化的主要力量，带动了一大批新兴小城镇崛起和发展。如浙江龙港“农民城”十多年前不过是一小渔村，广东的顺德市也是从小集镇发展成一新兴的现代化城市。这种以“农民集资—兴办企业—建设乡镇”的城市化道路，与传统计划经济体制中由国家投资的城市化有道路上有着根本区别，可称之为中国城市化的崭新创举。对中国一个拥有10亿农民的国家来说，这也是政府投资为主推动城市化进程的必要补充。
（2）“三资企业”迅猛发展。改自革开放以来，中国已形成了经济特区、沿海城市、沿江、沿边地区及内陆地区全方位、多元化的开放格局。大量外资的涌入，不仅带来了资金、技术和高附加值的产品，也带来了新的经营管理观念、生产方式和就业观念。“三资企业”一方面通过引进技术、产品，在农村开辟新的生产领域、推广现代化生产方式，加快了农村的现代化；另一方面，通过发展加工业、开采业和制造业吸纳了一部分的农村剩余劳动力，促进了农村劳动力的转移。其用工制度上的自主权，用工不受计划限制，不以国家分配指标、户口、身份、等级为用工标准，而是以能力和需要为标准，以岗定人，择优录用，从而打破了我国用工制度的陈规陋习。合同工，这种由“三资企业”引进的用工形式，虽然只是一纸合约，但这却给广大农村劳动者提供了一条前所未有的机遇，使农民“进城、从工”不再是梦。而在“三资企业”较发达的地区，一批象深圳、珠海等新型城市也拔地而起，从过去无人知晓的小村镇成为现代化的都市。
（3）产业结构调整步伐加快。建国初期，我国的农业产值在社会总产值中的比重高达58.5％，经济发展中偏重工业，忽视轻工业的发展；只重视物质生产领域的发展，不重视为生产和消费提供服务的第三产业发展。产业结构的不协调，不仅制约了国民经济的发展，也阻碍了我国城市化的进程。改革开放20年，我国已形成了独立完整的工业体系，解决了长期因扰中国“经济瓶颈”的问题，钢、煤、原油、发电量、水泥、化肥、化学纤维、布、糖和电视机等产品的产量已居世界前列，并出现了不同程度的过剩。
在工业生产能力不断提高的同时，我国的第三产业也迅速发展起来。这使国民经济中产业的结构和从业人员的结构发生了巨大的变化，1978年我国第一、二、三产业在GDP的比重分别为28.1％、48.2％和23.74％，到1998年这一比例分别成为18.4％、48.7％和32.9％，第三产业的从业人员已达到1.87亿人，占全国从业人员的49.8％（见表4），超过第二产业1.6亿人（占从业人员的23.5％）。尽管目前我国第三产业在国内生产总值中的比重仍大大低于发达国家的水平，如美国、日本和德国的第三产业人员分别为72.28％、62.7％和59.4％。但是，产业结构的变化表明中国已从一个落后的农业国，转变为一个日趋强大的工业国。而第三产业具有经营范围广、就业机会多的特点，不仅给城里的下岗职工带来了新的就业机会，也为农民进城敞开了致富的门路。
一些城里人看不起眼的环卫工、小时工、修理工及理发、剪裁、运输等服务行业，都成了农民进城的跳板，给劳动“边际效益为零”的农民带来了致富的希望。
（未完待续） |
