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表4：国内生产总值的产业的结构及从业人员结构
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┃ │ 在国内生产总值中 │ 从业人员产业结构 ┃
┃年份├────┬─────┬────┼─────┬────┬───────┨
┃ │第一产业│ 第二产业 │第三产业│ 第一产业 │第二产业│ 第三产业 ┃
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┃1953│ 45.9 │ 23.4 │ 30.8 │ │ │ ┃
┃1978│ 28.1 │ 48.2 │ 23.7 │ 70.5 │ 17.4 │ 12.1 ┃
┃1990│ 27.1 │ 41.6 │ 31.3 │ 60.1 │ 21.4 │ 18.5 ┃
┃1995│ 20.5 │ 48.8 │ 30.7 │ 52.2 │ 23 │ 24.8 ┃
┃1998│ 18.4 │ 48.7 │ 32.9 │ 26.7 │ 23.5 │ 49.8 ┃
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资料来源：《中国统计年鉴》各期，中国统计出版社。
3、制度创新：城市化的加速器
在传统的计划经济体制下，我国实行城乡分隔的劳动管理制度，一方面限制农民无组织外出打工、“农转非”的指标，并通过户籍管理、粮油副食品定量供给将农民禁锢在农村，不能自由迁移。另一方面，对城市劳动力，政府实行“统包统配”制度，企业无用工自主权，劳动者也没有择业、流动的权利，职工的工资、福利（住房、医疗、养老）均由国家负担。这种制度安排人为地限制了农村劳动力的转移和阻碍了中国城市化的进程。
改革开放以来，国家与城市化相关的政策、制度发生一系列重大的变化。80年代初，多年阻碍城乡劳动力流动的定量供应制度逐步被取消了，城市居民原有的特权减少了，户口已不再是农民进入城市的必要条件，农民进城再也不必为吃、穿、用等生活必需品发愁了。1985年7月，公安部出台了《关于城镇暂住人口管理暂行规定》。按此规定，凡在城镇开店、办厂、从事建筑、运输、服务行业等暂住人口，可由所在地公安派出所发给《寄住证》。这无疑是对农民进城经商务工是一种鼓励和认可，它标志着中国僵化的户籍制度开始松动了。1996年7月，国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，“面向社会、分开招聘、全面考核、择优录用”的新型劳动合同制的建立，为劳动力供求双方提供了更多的自主权，促进了劳动力的合理流动。“流动人口”、“民工潮”就是在劳动制度改革中涌现出来的新生事物。接踵而来的是城镇职工住房、医疗、养老和教育等多种福利制度改革。为了鼓励居民购房，消化空置的商品房，一些大城市甚至出台了以商品住房加本市户口的“捆帮式出售”。尽管这些市场化的改革在蔑视“城市特权”的同时，有推崇“以钱买路”之嫌，但它毕竞为富裕了的农民进城享受多彩的都市生活又开辟了一条新的途径。
户籍制度、商品供应制度、劳动用工制度及社会福利保障制度等一系列的变革，拓宽了人们选择工作环境，这种制度创新与变革，无疑有助于加快中国的城市化进程。虽然，目前城乡分割的户籍制度依然存在，但已经很难再象过去那样成为控制农村人口到城里谋生存、求发展的主要障碍了。
三、加快中国城市化的意义及发展战略
回顾我国改革开放20年城市化的发展，虽然实实在在地增长了11个百分点，但是，与世界城市化发展平均水平比，甚至与一些低收入的发展中国家比，我国城市化的速度还够不上“拍手称快”（见表5）。
表5 1980-1995年低收入国家城市化水平及发展速度低收入国家及周边国家1995年人均GDP（美元）
1980～1995年 1980年 1995年 城市人口占总人口％
城市人口年均增长率
莫桑比克 80 13 38 5
塞拉利昂 180 25 39 4.9
尼日利亚 260 20 34 6
也门共和国 260 27 39 5.6
柬埔寨 270 12 21 7
蒙古 310 52 60 3.6
印度 340 23 27 1
老挝人民民主共和国 350 13 22 6.3
贝宁 370 32 42 1
尼加拉瓜 380 53 62 3.9
赞比亚 400 40 45 0
巴基斯坦 460 28 35 4.6
印度尼西亚 980 22 34 8
菲律宾 1050 38 53 4.9
泰国 2740 17 20 6
土耳其 2780 44 70 5.4
韩国 9700 57 81 5
中国 620 19 30 4.2
资料来源：世界银行，《1997世界发展报告》，中国财政经济出版社。
事实和数据再一次提醒我们，中国城市化仍远远地落在许多发展中国的后面，认真学习国外各种有关人口迁移及城市化的理论，从理论上弄清城市化在国民经济发展中的重要作用，对加快我国城市化的进程都具有积极的现实意义。
1、城市化：二元经济向一元经济转变的必然选择
在对城市化所作的诸多研究中，较著名的有发展经济学家、诺贝尔经济学奖主阿瑟。刘易斯的“二元经济结构模型”。
按照刘易斯的二元经济理论，处在经济发展初期的国家存在一种二元的经济结构，即以传统的自给自足方式进行生产、劳动生产率低下、收入微薄的农业部门，和以现代的生产方式进行生产，劳动生产率高、收入高的工业部门。劳动力的增长、土地资源的有限及土地质量的下降，造成传统农业部门边际生产率低下、劳动力过剩，这为现代工业部门输送着源源不断的廉价劳动力，使工业部门的剩余产品和资本积累增加，而工业部门资本的积累、生产规模的扩大将吸收更多农村的剩余劳动力，直到农村剩余劳动力全部被吸收为止。
随着经济活动从传统的农业向现代化的非农产业的转移，社会的整体生产力水平将得到提高，二元经济的逐步向一元经济转化，二元经济结构中劳动生产率、工资和生活水平差异将逐渐缩小或消失。
刘易斯的二元经济理论揭示了社会经济发展的一般规律，而实现农村剩余劳动力向现代部门的转移则是促进国民经济结构转换、生产方式转换及向现代化迈进的关键。纵观世界各国的经济发展的历史，几乎都无一例经历了农村劳动力向城市工业及其他非农产业转移的过程。18世纪英国的工业革命，蒸气机的发明与运用带动了冶金、制造、纺织和交通业的发展，促进了农村劳动力向城市的聚集，使英国成为世界上第一个城市化国家。在英国工业革命的带动下，法国、德国和美国也相继完成工业革命，并在较短时间内实现了农业人口的转移，到1920～1930年间，德、美、法的城市化水平已达到50％以上。
一些西方国家实现城市化至少用了百余年的时间，而日本和韩国农业劳动力的转移仅用了几十年的时间。1920年，日本的都市人口占总人口比重仅为18％，但是，第二次世界大战后的1955年日本都市人口比率达到56％。韩国则是在1960～1980年的经济起飞中，使城市化水平从27％迅速提高到59％，实现了从农业国向工业国转化质的飞跃。
研究世界各国城市化的历史轨迹，并运用二元经济的理论分析中国农村劳动力转移的现状，我们可以认定，对于中国一个典型二元经济的国家来说，“民工潮”不仅具有经济的必然性和合理性，而且将是中国新世纪所要面临的长期任务。在农业劳动力边际效益为“零甚至负数”的情况下，仍然想把亿万剩余劳动力截留在农村，并通过各种行政的手段阻碍农村劳动力的转移，既有违规之嫌，也是极不可取的。
没有农村剩余劳动力的转移，中国的城市化就成了无源之水；而没有占人口80％的农民生产力及素质的提高，中国就不可能步入现代化发达国家的行列。顺应经济发展的规律，积极引导农村剩余劳动力的转移才有利于中国实现从二元经济向一元经济的转变。
2、城市化：缩小城乡收入差别的理想选择与许多发展中国家一样，中国的“民工潮”也有着从农村向城市流动的特点。那么是什么改变了农民“几亩地一头牛、孩子老婆热炕头”传统观念，让他们背井离乡融入浩浩荡荡民工队伍，心甘情愿在在城里当下等公民？哈里斯—托达罗的收入预期理论为我们分析这一现象，并充分认识城市化对缩小城乡收入差别的作用提供了理论依据。
根据哈里斯-托达罗模型，农村劳动力向城市转移主要取决于城乡劳动力市场的工资比较。
哈里斯-托达罗模型表明，当预期的城市工资收入超过农村的工资收入时，农村劳动力向城市的转移将不可避免地持续下去，从而促进一国城市化水平的提高；只有当农村移民数量多到迫使城市失业规模增大、工资收入下降，足以使城市的预期工资收入与农村工资收入相等时，农村劳动力向城市的转移才会停止；当城市预期工资收入小于农村工资收入时，会诱使劳动力从城市向农村的转移。
中国城乡经济发展极不平衡，城市与农村的经济差别、收入差别是一不可否认的现实。尽管农村改革先于城市曾使城乡收入差距相对缩小，如1985年城乡收入比为1.86：1，但近年来农业投入不足、就业不充分及流通体系不畅，导致农民增产不增收，1998年城乡收入比进一步升至2.5：1（见表6）。
城市预期收入高，客观上对农村劳动力的转移有着不可低估的“拉动效应”。
表6：城乡居民家庭人均收入水平及对比（单位：元）
1978 1980 1985 1987 1990 1994 1995 1996 1997 1998
农村 133.6 191.3 397.6 462.6 686.3 1221 1577.7 1926.1 2090.1 2162
城市 343.4 477.6 739.1 1002.2 1510.2 3496.2 4283 4838.9 5160.3 5425.1
城乡对比 2.57:1 2.50:1 1.86:1 2.17:1 2.20:1 2.86:1 2.71:1 2.51:1 2.47:1 2.51:1
资料来源：国家统计局，《中国统计年鉴》，中国统计出版社，1999年。
其实，农民进城务不仅能获得较高的预期收入，有助于农民脱贫致富，更重要的是城市化“收入效应”的反作用力，它在改善农民个人的收入、生活水平的同时，也为农村经济发展带回了资金、技术和劳动致富的新观念。从这个意义上讲，城市化是农民求生存求发展的选择，也是农民靠自身力量缩小城乡的收入差别的有效途径。多少年来，我国农民的收入主要来源于农业收入，非农业收入占其总收入比低于40％。粮食连年丰收和中国加入WTO后农产品竞争的加剧，将使依靠涨价提高农民收入的设想更加渺茫，那么，以多种方式加快中国的城市化，让农民进城市接受现代社会文明、生产方式和生活方式的熏陶，提高知识水平、劳动技能等，再将资金、技术和知识带回来，将有助于从根本上改变中国农村贫穷落后的面貌，实现缩小城乡收入差别战略的目标。
3、城市化：启动消费的现实选择
自东亚危机后，通货紧缩出其不意地降临到习惯于短缺的中国人头上。面对市场疲软、企业亏损、银行惜贷、劳力闲置、经济增长速度放缓和周边国家经济复苏缓慢的多种困难，“扩大内需”成为中国经济持续增长的关键。
然而，通货紧缩不是一种简单的货币现象，而是一种实体经济现象，是实体经济中供需不对称和结构失衡的表现，“是新的投资领域不断开发和生产率不断提高造成了供给的大规模增加，从而导致物价普遍下跌与人们的收入的增长却比较缓慢”的结果。此时，一唯地依赖货币政策是很难奏效的，这迫使我们不得不对实体经济运行作一认真分析。
众所周知，消费不仅是生产的最终目的，也是促进生产发展的巨大动力。在我国经济告别短缺逐步向买方市场转变的新形势下，居民消费在引导生产、推动国民经济发展发挥越来越大的作用。在我国的国内生产总值的构成中，最终消费率一直占60％左右，对经济增长的贡献率一直保持在50以上％（1990年除外）。而在最终消费中，居民消费呈现出不断上升的趋势，已从1978年的78.6％，上升到1998年的80.2％。这意味居民消费对国民经济的增长有着举足轻重的地位。
但是，90年代以来，农村居民消费所占居民消费的比重不断下降，已从1978年的62.1％降至1998年的47.1％，几乎每年平均下降一个百分点。农村居民消费比重的大幅度下降，不可避免地导致其对国民经济增长贡献率下降，已从1978年的31.93％降至1998年4.64％（见表7）。这表明，农民消费需求不足是我国有效需求不足的主要原因之一。
表7 改革以来各项消费对经济增长的贡献度（单位：％）
经济增长率 三大需求 资本形成 最终消费政府消费居民消费农村居民消费城镇居民消费
对经济增 净出口
长贡献度
1979 7.6 20.56 -1.77 81.21 28.61 52.6 35.72 16.87
1980 7.8 24.26 1.03 74.72 9.43 65.29 35.11 30.18
1981 5.2 -2.57 7.46 95.12 13.14 81.98 58.13 23.85
1982 9.1 30.49 13.58 55.94 11.06 44.89 33.29 11.59
1983 10.9 41.7 -6.86 65.17 11.58 53.59 40.35 13.23
1984 15.2 42.61 -4.55 61.94 16.73 45.21 29.62 15.6
1985 13.5 56.36 -22.62 66.26 10.08 56.18 32.92 23.27
1986 8.8 34.31 8.33 57.36 13.65 43.71 21.52 22.19
1987 11.6 28.83 16.11 55.06 7.45 47.61 25.44 22.17
1988 11.3 40.17 -5.54 65.37 8.12 57.25 28.87 28.38
1989 4.1 34.05 -1.95 67.9 17.37 50.53 25.35 25.19
1990 3.8 18.83 37.54 43.63 11.82 31.81 11.29 20.52
1991 9.2 36.24 3.62 60.14 19.52 40.62 17.25 23.37
1992 14.2 46.23 -7.46 61.23 14.45 46.78 20.33 26.45
1993 13.5 62.08 -11.06 48.98 11.66 37.32 15.00 22.31
1994 12.6 33.8 10.42 55.78 11.79 43.99 20.81 23.18
1995 10.5 39.05 3.08 57.86 5.95 51.90 24.86 27.03
1996 9.6 30.45 4.69 64.86 11.82 53.03 32.08 20.94
1997 8.8 24.22 21.29 54.47 13.30 41.16 15.82 25.34
1998 7.8 39.08 3.91 56.99 15.32 41.67 4.64 37.02
资料来源：本表根据《中国统计年鉴》（1999年）数据计算。
中国有有着世界上少有的“超级消费市场”。市场的消费主体是12亿国民，但是，理应是启动市场的主力9亿农民却消费需求不足，人数上的优势从来没有使他们成为市场的“主导者”。从消费总量分析，农村人口是城市人口的3倍，但消费总量仅为城市居民总消费量的91％，对经济增长的贡献率只有城市居民的1/8.按家庭人均消费水平计算，城市居民的消费水平是农村居民消费的2.7倍。从消费结构上分析，1998年，城镇居民的恩格尔系数已下降至44％，属于小康不平，而农村居民的恩格尔仍高达55％，属于温饱水平，其消费支出仍以衣、食、住等生活必需品为主，在耐用品方面的消费却比较低，如1998年千元级“三大件”彩电、冰箱、洗衣机在农村的普及率仅为32.59％，9.25％和22.81％，大大低于在城镇的普及率105％、90.57％和76％……因此，无论从消费数量、质量和结构上看，中国农村居民的消费水平至少比城市居民落后10年。那么，占人口70％以上的农民消费水平低，就很适应和消化经济增长中释放出的巨大工业生产能力，要素与商品市场的不对称就不可避免地发生了。尽管造成农民的消费水平低的原因很多，如多年的工农业产品“剪刀差”、农业技术含量低、投入少、荷损杂税造成农民负担过重和农村基础设施落后等等，但是，对农转非的种种限制、城市化进程缓慢，也是造成农民收入和消费水平低的重要原因。
著名的经济学家D.W.乔根森在补充和发展二元经济理论中，从消费结构变化的角度分析了农村劳动力向城市转移的问题。他认为，农业剩余和消费结构变化是农村劳动力向非农部门的转移是根本原因，因为人们对粮食等农产品的需求的是生理极限的，而对工业品的需求则是无极限的。当农产品生产能充分满足需求时，农业发展就失去了需求的拉动，农村劳动力开始转向需求旺盛的工业部门。
乔根森的消费结构理论对我们分析城市化与改变农民消费结构的关系是颇具启迪的。工业消费品不足需要靠农村要素的转移来实现，农民消费结构乃至整个国民的消费结构升级同样有赖于城市化的拉动效应，因为，在人地矛盾日趋恶化情况下，城市化是解决农民生存与发展问题有效途径之一，城市化能大幅度地提高农民的收入，为扩大农民消费储备能量。而且城市是启蒙农民消费的大课堂，它将改变农民的生活方式、消费行为，使农村居民的消费能量真正的释放出来。
不难想象，如果在未来的10年，如果我国的城市化水平每年能以1.2％速度递增，即从目前的30％到2010年提高45％，这意味着每年将新增城市人口约2000万人，这样一个庞大的消费群体所产生的消费需求无疑是巨大的。
其实，我国的二元经济结构多少已经走到了生产和消费的极限，向一元化的城市化发展、升级，不但是当前启动消费的需要，也是中国经济持续发展的需要。中国作为一个拥有9亿农民的国家，如果没有农民收入的增长、消费需求的增长，仅靠投资引导的经济繁荣是难以持续。
进一步深入研究此次通货紧缩成因的不可逆性，我们可以看到消费结构升级滞后只是多种不对称的一个方面，在产业和技术转移中，中国已踏上了两条无可奈何的“不归之途”：
当国际上发达国家转移了旧技术产业（但无奈对落后的中国却是“新”的），完成了其经济结构的调整升级时，中国则是城市向农村转移了旧技术产业，保留了传统生产力。多年来，我们恰恰是在二元经济结构中安于对已过剩的旧技术产业不断投资、重复建设。对旧技术产业投资过多、保护过度，直到生产能力过剩引起通货紧缩才慌忙起来。如果我们将宝贵的资金和劳动力用在城市化上、用在第三产业上、用在真正的“新的经济增长点”上……，可能会使更多的农民实现“小康消费”的梦想。
综上所述，中国21世纪的城市化，也不光是个治理通货紧缩、启动内需的需要所在，还有对城市产业调整和就业制度、劳动力市场改革的必要性，有信息时代对新技术进步的需求，也涉及到改善社会体制、提高政府管理能力、优化国民素质、调控全国人口压力、加强社会安定和法制建设、实现现代化发展等一系列综合国力的长远进步，这正是中国最根本的功业之所在。
四、21世纪中国城市化道路的选择
根据国际经验，当一国经济进入长期持续稳步增长的时期，城市化也将进入一个快速发展的时期。世界银行对全球133个国的统计资料进一步表明，人均国内生产总值低于300美元的低收入国家，城市化水平仅为20%，当人均国内生产总值从700美元提高到1000～1500美元、经济步入中等发展国家行列时，城市化进程加快，城市人口占总人口比重将达到40％－60％。中国作为农村人口最多的发展中国家，在未来的十几年中，我国的人均GDP将从1997年860美元，提高到20 10年的1200美元甚至更高，经济的发展将推动中国城市化的进程，这是一个不可逆转的客观规律。
然而，中国城市化又有着许多发展中国家没有的困难和阻力，根据1999年联合国的世界经济发展报告，在21世纪，中国将面临人口、就业、资源和环境上的“四大挑战”。那么，我们能否正确地处理中国人口的巨额增长，使之成为最重要的社会生产力；能否以经济、产业和技术上的革命，为国民提供更多的就业和发展的机会；能否利用相对贫乏的资源，创造性地使社会消费和生产达到中等国家的水平，并保障经济环境在持续发展中处于优化状况，均有赖于城市化发展战略上的正确选择。在21世纪，中国城市化的发展战略选择似应把握以下3个基本原则：
1、坚持效率的原则，完善以大城市为龙头的城市化体系
按照我国现行的城市等级划分法，城市按市区非农业人口的数量分为五等：超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市。在中国城市化进程中，我们提出大力发展和完善以大城市为龙头的城市化体系的设想，在于大城市有着许多小城镇无法比拟的优势和潜力。
首先，大城市规模经济的优势强。正如恩格斯所说的“集聚效应”揭示了大城市的客观发展规律。大城市是以产业和人口高度集中为特征的，这种密集经济为现代化、专业化的生产协作与联合提供了有利的空间环境，也为有效地利用土地资源、金融资本、人力资本、自然资源、信息资源和公共服务设施等奠定了基础。正因如此，城市经济的规模效益总是大大地高于农村经济，城市的规模大，规模经济的效益也就越高。以世界公认的大都市为例，其人均国内生产总值一般在3000-5000美元以上，GDP占全国的比重也比较大。
例如，东京GDP占全国的18.6％，伦敦占17％，汉城占26％左右。在我国，大城市在国民经济中同样占有重要的地位，依据国家统计局城调队对全国城市的调查显示，1996年全国666个城市实现国内生产总值47074.2亿元（不包括市辖县），占全国的68.6％，城市人均国内生产总值9138.6元，是全国平均水平的1.6倍，其中综合实力最强50个城市仅占全国土地面积的0.9％，人口的9.1％，却创造了占全国27.1％的国内生产总值，41％的财政收入和32.8％的社会消费品零售额。1998年，我国的北京和上海的GDP分别占全国的2.5％和4.6％。
其次，大城市创造就业机会多、就业潜力大。纵观各国的人口流动，人们多首选大城市而居，并不是因为他们偏爱“城市病”，而是大城市经济效益高，就业容量较大，具有从政、作工、经商、教育、科技、信息、交通、城市基础设施建设和社会交流等多种就业机遇和选择，因此，这吸引人口向大城市集中。
再次，大城市除了具有聚集效应外，还有不可低估的扩散效应和幅射作用。大城市作为生产、金融、贸易、交通运输、信息和服务的中心，通过技术的转让、产业转换、资本的输出、信息的传播等多种方式，可以带动周边的中小城市和地区的迅速发展，从而形成以大城市为中心的城市群，如20世纪初纽约大城市中心地位的确立，带动了美国东部沿海城市乃至五大湖周边整个东部地区的发展。在我国，以上海为中心的长江三角洲城市群是中国最大的城市群，也是中国经济最活跃、最发达的地区之一。在改革开放大潮中，珠江三角洲城市群和环渤海城市群也是在大城市广州、北京、天津、大连等大城市的带动下迅速崛起的。
在21世纪，中国要面临经济全球化的挑战，积极发展大城市，才能造就出象纽约、伦敦、东京式的国际化大都市，参与国际分工与竞争；才能造就出更多象长江三角洲、珠江三角洲和环勃海地区的现代化城市群，提高中国经济的整体实力和效益；才能创造更多的就业机会，取得增强城市规模效益和就业安置能力的“双赢”成效。因此，我们不能“因噎废食”，以大都市“城市病”为理由，盲目限制大城市的发展。
在发展和完善大城市的建设中，我们应遵循经济发展的规律，不断调整优化大城市的产业结构，特别应优先发展第三产业，促进产业的升级转换。政府在此关头应以积极就业的政策，来引导大城市就业市场的扩容和开放，并在城市化中更多地担负起脱贫、安置、管理、教育、改造和服务中国大多数农民的新历史性使命。
坚持在城市化中以大城市为龙头，还要努力提高城市间、城乡间的横向联合效率，在区域上形成以大城市为中心的“城市化地带”，系统地发挥出城市化区域的集聚效应，吸引更多的农村人口，带动农村经济改造和升级。在中国以东北、华北、西北、华东、华南和西南既有的大城市为中心，以产业调整为动力，完全有潜力形成不同的“城市化地带”，并以相对小的城市面积吸纳较多的人口。这在世界上并非梦想，美国东部沿海城市带，面积仅仅为美国的1％，却容纳了占美国总人口的20％。这正是中国城市化应追赶的目标。
2、坚持节约资源的原则，正确引导中、小城镇的健康发展
中国虽地大物博，但人均的资源拥有量却十分有限。以土地资源为例，我国国土面积居世界第三位，但人均占有土地仅为世界人均土地面积的29%，1958～1995年间，由于乱占耕地、盲目开发造成耕地净减少2.53亿亩，年均减少665万亩。目前，我国人均土地、人均耕地、人均林地和人均草地分别为12.6亩、1.59亩、1.69亩和3.8亩，大大低于世界的平均水平。有限的土地资源，决定了中国城市化不能走盲目扩张的道路。但是，我们以大城市为“龙头”，也并不否定中、小城镇的发展。在战略决策上我们必须切记的是：中国农村劳动力的文化、科学教育水平和经济能力，一般都比较低。
农业剩余劳动力转移，通常多采取就近转移的方式，而小城镇更接近农村便于吸收农村劳动力等，这为在中国发展小城镇提供了最有力、最具可能性的依据。
此外，小城镇在很大程度上是农民的一种自发行为，是农村商品经济发展的产物，建设资金投入少、成本低，也是促进小城镇发展原因。例如，浙江的龙港就是在改革开放中，全部由农民集资1.5亿元建设的可容纳10万人的小城市。在1999年中央经济工作会议上，我国政府在总结实践经验的基础上提出：发展小城镇是一项大战略，要坚持布局合理、规模适度、规划科学、注重实效的原则，运用市场机制更多地发挥民间投资的作用，加强政府引导。如何加强政府在小城镇建设中的引导作用，亟待探索。
目前，我小城镇数量多、规模小、用地超标和盲目建设的问题极为严重。据有关资料显示，我国小城镇每年新增约1000个，建制镇规模约1～5万人，其中1～2万人的居多。如按非农业人口计算，建制镇只有3000～6000人。城镇规模小造成经济结构单一、就业机会少，经济效益差，结果是城镇基础设施建滞后，或建了拆，拆了建，造成极大浪费。此外、盲目建设造成小城镇土地利用严重超标。我国现有的600多个城市，建成区面积17940平方公里，人均占地101.6平方米；其中有400多个城市人均占地超过规定的人均100平方米。而村镇人均用地高达192平方米，比规定的标准120平方米高38％。对于我们这样一个人多地少的国家，这种粗放的经营方式再也不能继续下去了。
在全世界日益重视以资源和环境为城市化新标准的今天，我们对中、小城市资源利用、环境质量、集聚效应和就业容量上的“四低问题”必须引起足够的重视。在分析中国“城市病”的认识上，如果我启用更为科学的“规模比率系数”，就会发现中国的中、小城镇的“城市病”，一般要比大城市更严重，而且其预防、治理的难度和成本更高。在自然环境重于人工环境的新世纪，为节约和有效的利用宝贵的资源，中国城市化的战略重点，应把小城镇的发展融入与大城市、城市群及整个地区经济发展大循环，使之成为一个有机的整体，并要根据各地的产业基础、经济结构、资源禀赋、地理环境等，合理规划不断完善现有小城镇的功能和发展新的小城镇，这样才能逐步建立起符合中国国情的布局合理、功能齐全、各具特色，大、中、小城市相互协调的城市体系。
3、坚持可持续发展原则，“有形城市化”与“无形城市化”并举
中国需要加快城市化的进程，但城市化决不是简单意义上的人口向城市的集中，让所有的农村人口全部转移到城市去，这种100％的有形的或物化的城市化是极不现实的，即便是发达的市场经济国家，城市化水平高达80％～90％，仍有一部分人居住在农村，甚至在这些发达的国度里，还会出现逆城市化和郊区城市化的现象。但是，这种城市化形态并不意味着城市化水平的下降，而是一种更高形态的城市化现象，即人们追求的是一种无形的城市化，是生产、生活方式的城市化、现代化，而现代科学技术的发展、信息网络技术的普及和应用，已大大缩小了人们在地域上和时空上的界限，城市与乡村的差别只是由于他们是两大不同的地理单元、具有不同的分工而存在。因此，让百分之百的国人，无论居住在城市或乡村，都能享受现代城市的文明才是城市化的真正内函和应追求的目标。
进一步从可持续发展的角度来分析，城市化不是简单地同化了多少农民，减少了多少对资源的占用等问题所能涵概的了。可持续发展的城市化还包括了在城乡开放交流中，缩小城乡差别和对立，促进社会的公平、稳定与多样化发展等社会内容，即要把“有形的城市化”（即城市对农村人口的吸收）与“无形的城市化”（即城市与农村的交融和互动）
结合起来，这是使中国城市化永葆活力的、长远的发展过程，是以乡育城—以城带乡—城乡融合、互为资源、互为市场、互相促进、共同发展，最终实现中国社会、经济、文化与生态环境的现代化，其核心是：一元化的先进生产方式、多元化的社会生活方式和集约化的自然资源利用“三位一体”、和谐统一。
要实现这一目标，在经济基础上，我们要彻底打破城市与农村的传统分工，以中心城市为依托和幅射，分阶段从传统的主业、辅业向城乡“三大产业”协调发展过渡。首先，国家要进一步增加对农业的物质、资金和技术投入，推广先进的科学技术、优良品种，提高农业抗灾能力和机械化水平；提高农业的生产率，保障生活和生产资料供应充裕；加强农产品的市场体系建设，保证农民增产也增收；加强农业生态环境的综合治理，保证农业赖以生存的水、土地和空气不受污染；此外，在保证中国主要农产品安全供给的基础上，开辟国际农产品市场，探索农新产品供需调节的新途径，以抑接经济全球化的挑战。
其次，政府应制定积极的产业政策，提高农村的工业化水平，把产业升级与乡镇工业发展和城市化发展结合起来。
乡镇企业要积极开发有前途、有市场的农产品，并依托大城市、大工业加快产品的更新换代，这样有利于提高乡镇工业产品的竞争力，促进农村产业结构调整。鉴于我国农村人口众多，劳动力成本相对较低的优势，我们应鼓励城市和乡村共同开发技术含量高劳动密集型产业，这不仅可以提高我国城市化的水平，增强国力，还可以解决我国的就业问题。
再次，要进一步完善城乡经济循环体系，发展新兴的统一市场，促进资源和信息共享，并以有力的政策扶持农村信息、文化、教育、旅游、社区服务和中介服务的发展，这样才有利于彻底改变我国农村封闭、落后的局面，提高农村人口的素质和技能，使他们也能够享受现代社会的丰富多彩的文化物质生活，从而改变他们的生存方式，提高生活质量。
在上层建筑领域，要改革不适应城乡一体化发展的法律法规和管理制度。目前城市的劳动用工、住房和医疗保险制度改革，为新世纪的城市化发展提供宽松的环境，而改革长期不平等的城乡户籍制度更是当务之急。深化户籍制度改革就是要改变以以职业和商品粮供应为标准划分农业、非农业人口的做法，逐步建立以居住地划分城镇人口和农村人口的户籍制度，以经济手段来调控城乡的人口流动，建立全国统一的劳动力市场，实现城乡一体化管理，从而为城乡劳动者创造一个公平竞争、择优高就的工作和生活发展氛围。
总之在21世纪经济全球化的机遇和挑战面前，我们必须唾弃那些城市能“养活”多少人？或“农村能‘养活’多少城市人口”陈腐观念，必须认清中国作为最大的发展中国家，其城市化潜力（包括产业结构、地域分布、就业市场和生产率等）在长期压抑中远没有发掘出来，关键是我们能否抓住机遇，能否充分利用国际的物质、资金、人才和信息技术交流，来加快中国的城市化、城乡一体化的进程；利用国际产业结构大调整的时机，加快我国城乡的产业结构调整和产业升级换代，这样才能促进我国综合国力的提高和经济的持续发展。
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