城市规划失效：全国要建183个国际大都市

“许多城市总体规划尚未到期，但城市建设规模已经完全突破了原定的框框，许多城市为期20年的规划指标在5年内‘完成’已成为‘常识’。”仇保兴的一席话意味深长。 现行的《城市规划编制办法》虽然进入修订阶段，但进展极慢。近日，记者从建设部知情人士处得知，目前，正在修编城市总体规划的城市刚刚超过50个，修编完成并上报的仅有十几个。 与城市规划修编“步履极慢”形成鲜明对比的是，城市建设的盲目扩大已招致“严批”。 “全国661个大中小城市中，竟有183个城市提出建立\'现代化国际大都市\'的目标，30多个城市提出要建中心商务区。”不久前，建设部部长汪光焘、建设部副部长仇保兴在全国城市总体规划修编工作座谈会上同时向城市“规划失效”发出了警示，而据记者了解，这次会议实际上就是一次对城市盲目规划的纠风会。 突破“规划线” “规划失效”在城市盲目扩大和城市规划修编工作举步维艰之间扮演的角色不太光彩。 “到2004年，提出建设‘国际化大都市’战略目标的城市已经高达183个。其中，除上海、北京外，几乎包括了所有的省会城市、直辖市以及次一级城市，更有众多的中小城市也一哄而起，给自己贴上建设‘国际化大都市’的标签，如三亚、惠州、丹东、珲春、黑河、满洲里等。”建设部的知情人士向记者坦言，规划在很多城市的建设中显然已经“失效”。 而有相关统计表明，早在10年前，城市“规划失效”已初见端倪。 “1995年全国大约就有50多个城市打出了建设‘国际化大都市’的旗号；到1996年，全国已经有75个城市提出了建设‘国际化大都市’的战略目标。”这位知情人士说，这两年更加严重。 “许多城市总体规划尚未到期，但城市建设规模已经完全突破了原定的框框，许多城市为期20年的规划指标在5年内‘完成’已成为‘常识’。”仇保兴的一席话意味深长。而这正是“规划失效”最直接的表现。 “之所以出现这么多‘国际化大都市’，某种程度上讲与地方省级政府的审批不严有关系。”中国城市规划设计研究院学术顾问、中国工程院院士邹德慈曾对这种“城市冲动”的深层次原因作出过分析，省会以上的城市以及人口在100万人以上的大城市申报城市规划时，由国务院审批，这种审批往往比较严格。而部分由省级人民政府审批的中小城市规划则显得不严谨。 看来，地方政府在这一轮更为猛烈的国际大都市“城市规划热”中难辞其咎。 “同时，也有利益驱动使然。”中国人民大学土地管理系教授严金明向业界抛出了另一个答案，土地是最大的国有资产，城市政府的主要收益来自于土地出让；而经济发达地区已几乎无地可卖，只有将城市“做大”，增加土地供给，才能增加城市财源。 实际上，不仅大城市，绝大多数的中小城市也是因为需要增加财源而大兴“城市规划”，其中最为明显的就是“开发区热”。 据悉，目前全国各类开发区6000多个，规划占地面积超过3.6万平方公里。全国现有闲置土地、空闲土地、批而未用闲置地400万亩，闲置率7.8%。 土地成为城市的最大资本，而城市规划似乎也已经成了“圈地工具”。 183个“现代化国际大都市”的“城市规划失效”现象正是在土地总体规划修编时东窗事发，很多城市的土地总体规划都是围绕“现代化国际大都市”来进行的，这让政府部门开始对城市规划警觉。 这一点在2005年7月份国土资源部公布全国土地规划修编计划的相关会议上得到了印证，也正是在这次会议上，国土资源部正式向地方政府利用城市规划变相“圈地”发出了警示。 一棵救命稻草？ “国际化大都市所要具备的基本条件是强大的经济辐射能力，突出表现在发达完善的资本市场。比如伦敦，其银行、股票、期货等金融行业的影响举足轻重。这是目前中国的城市无法比拟的。”长期关注城市发展的中国住交会组委会秘书长单大伟在接受本报记者采访时坦言，中国真正具备现代化国际大都市部分特征的仅有香港、上海和北京等极少数城市。 单大伟这番话的言外之意就是城市规划的失效和冲动已有随意性和普遍性，城市规划之忧在所难免。 修订后的《城市规划编制办法》将从制度上防止在城市规划修编和调整中的随意性，并对城市规划编制内容，包括城市总体规划、城市近期建设规划、城市分区规划、城市详细规划的编制内容进行具体规定。 建设部可谓用心良苦。为了配合这次《城市规划编制办法》的修订，建设部专门下文，要求各地建设部门加强城市总体规划与土地利用总体规划的协调和衔接，强调城市总体规划中建设用地的规模、范围与土地利用总体规划确定的城市建设用地规模、范围应一致。 建设部的这些举动会不会成为城市规划的救命稻草？ “《城市规划编制办法》是政府很重要的工具，对政府的宏观调控、经济环境以至于文化是能够起一定作用的，但城市规划有其基本原理，这些原理往往城市的执政者、决策者并不太清楚。”邹德慈教授指出。 “《城市规划编制办法》很难有效解决城市盲目追求高速度和高标准的问题。一些城市盲目追求高增长、高标准，在很大程度上，是一个内生于我们经济和社会发展制度安排、体制安排的一些具体问题，而《城市规划编制办法》实际上解决的是一个城市的空间问题，所以，很难控制有些城市发展的盲目性。”北京大学中国区域经济研究中心主任杨开忠也这样认为。 正因为城市规划的复杂性，建设部部长汪光焘已在城市总体规划修编工作会议上提出，“城市总体规划修编前期研究必须加强”。这样看来，城市规划修编工作的真正实现还有待时日。