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1997年是我国城市发展相对平稳的一年。截止到年底，仅新增设市城市2座，全国设市城市达668座。
1997年5月，中共中央国务院发出通知：进一步加强土地管理切实保护耕地；冻结县改市的审批；冻结非农业建设项目占用耕地一年。城市的扩张速度开始下降。
1997年国家开始对前几年开发区热进行调整，大规模的城市规划编制工作需求下降。这为城市规划行业提供了一个难得的机会，可以使规划工作者审视自身，向深度和可实施性方面进军。
1998年是我国政府的换届年，3月份我国政府换届以后，提出了社会经济发展的新思路。为抵御1997年下半年开始的东南亚金融危机的影响，扩大国内的需求市场，带动国家经济增长，国家将把住房制度改革作为启动需求市场的主要手段。
城市住房制度改革为城市的发展提出了新的思路。同时，各地也纷纷开展各种形式的户籍管理制度的改革。特别是世界经济的全球化、区域化趋势进一步加强，可持续发展理念在城市规划工作中深人人心，城市环境、城市形象、城市特色和城市历史文脉保护已引起广大市民和各级政府的重视。
在此基础上回顾1997年城市规划领域的发展，展望1998年城市规划工作的创新，面临的挑战将更具有意义。
1998年将是城市规划行业产生重大变动的一年。城市规划工作将日益受到各界的重视，地位不断提高。
一、中国的城市化与城市发展战略
经过多年的争论和实践，进入1998年城市化进一步得到社会的认同。城市化开始进入一个加速发展的时期。
人们对城市化和城市发展战略的认识将进入一个更深、更高的层次。
1.城市化逐步得到社会的认同
改革开放以来，我国农村经济已有很大的发展，城乡非农产业增长迅速，但仍存在城乡分割现象，存在城市化滞后于工业化现象。
在我国影响城市化进一步发展的实质性因素是经济发展速度和机制、城市户籍制度、城市福利制度、城市住房制度和城市教育制度。在这几方面我国目前还留用了城乡分割的政策。
我国城市化的思路经过“离土不离乡”、“离乡不背并”、“离土又离乡”，到今天的城市围墙开始松动，城市化逐步走向正常。其实城市化的本质是一种生活方式的转化，是人类走向现代化的必经之路。
1997年4月，国务院第五十五次会议讨论通过了《小城镇户籍管理制度改革试点方案》，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口。
下半年重庆市出台了新生子女可随父落户的政策。
1998年我国政府将开始探讨城市体制改革的问题。首先是各地对户籍制度改革的探索。2月广州市开始实施《广州市购买商品房申办蓝印户口暂行规定》，凡在市区指定范围内购买合法商品住宅居住的外地人员，可申请在7年内有效的蓝印户口，期满后可转为广州市常住城镇居民户口。深圳市、上海市、北海市等城市也先后制定了购房人户的政策。
江都市为发展私营企业颁布了纳税大户可以农转非的政策。
北京市远郊区县也在1998年开始户籍改革的试点工作。
2.建立标准城市、镇统计区
由于我国处于城市化的起步，多种城市化过程并存，城乡之间的划分不明显，特别是缺乏准确的城市地域划分，使得我国城市化水平统计指标缺乏准确性。现国内各项统计指标均无法反映我国城市化的真实情况。准确的统计是一个学科提高科学性的基础，也是国家进行行政管理的依据。
北京大学周一星教授提出的建立标准城市统计区的建议，值得认真研究，应结合《城市规划法》的修订和全国城镇体系规划的编制工作给予确定。
3.建立以实际发展为基础的城市发展战略
面对21世纪，我国将会打破以规模为标准的城市发展战略，将会针对不同地区，不同类型的城市制定更加实际的城市发展战略。
城市发展不仅是一个数量、规模的问题，还有一个质量、与所在区域协调发展的问题。城市发展战略应建立在可持续发展的基础之上，对城市发展水平应有一个综合的衡量指标。
全球经济一体化和新技术革命正在改变人们身边的一切。
虽然现在还无法指出其发展规律和目标指向，但应使城市发展建立一种具有弹性、张力和创新性的机制，使城市具有较强的转换资源的能力。
制定城市发展战略必须要有新的观念。评价城市的发展前景不能仅以拥有多少自然资源，多少劳动力，多少资本为依据，而是要用能力的概念，关键是看其是否能把这些东西综合起来变成现实的经济能力。而这种资源转换能力主要依赖人力资本，从这个意义上讲，科技和教育已成为一个社会发展最重要的源泉。
21世纪城市发展将具有新的发展机制，在这新旧机制转换的时刻，应逐步确立新的发展思路，要强化城市规划的宏观调控职能，及早制定新的城市发展战略，注重解决城市经济、社会、人口、资源、环境的协调发展问题，保证城市的可持续发展。
4.全球化和国际性城市的建立
进入90年代以后，世界经济一体化和地域化趋势日益明显，以跨国公司为代表的全球贸易资本和生产布局的改变已经深刻地影响了世界。同时，新技术革命、计算机改变了大工业生产组织方式。目前，全球经济大格局正处于调整转变之中，而我国经济经过近20年的持续高速增长，经济实力大大提高，以此为契机，我国一些最发达的城市提出了建立国际大都市的构想。
在全球竞争之中，城市发挥着重要作用，特别是几个世界城市，在全球经济发展中起着举足轻重的作用。发展中国家虽然整体经济实力不强，但可在局部地区——如特大城市集聚实力与发达国家抗衡，成为带动国家经济发展的领头羊。
在我国城市化进程中，也需要几个国际化大都市。除香港以外，上海市希望能恢复昔日其在世界东方中心的地位。
深圳与广州两市都不具备单独成为国际化大都市的能力与条件，必须进一步加强与香港的联系，而香港要保持其国际大都市的地位，也需要进一步与深圳和广州两市相结合。
二、城市规划的新目标
本世纪最后的20年，是中国社会、经济体制改革、开放的20年。到目前为止，我国的社会、经济体制改革和转轨仍在进行当中，城市规划工作也不例外。城市规划目标应与社会、经济发展目标相统一，应建立在广泛研究的基础上，应能得到社会的认可，并能成为其他行业认同的目标。经过近几年的探索和实践，城市规划开始建立一些新的目标。
l.建设一个可持续发展的城市
联合国《人居议程》申明确提出了“城市化进程中人类住区的可持续发展”的目标、原则和行动纲领。“可持续人类住区建设把经济发展、社会发展和环境保护结合在一起。
充分尊重包括发展权在内的各项人权和基本自由，并且提供一种达成以道德与精神的远见建立起来的更加稳定与和平的世界的手段。民主，尊重人权，社会各个部门透明的、代议制的、且负有责任钓政府和行政机关，以及民间团体的有效参与都是实现可持续发展不可或缺的基础。“”科学和技术对建立可持续的人类住区和维持其所依赖的生态系统具有重大作用。人类佐区的可持续性要求按照各国条件，使资源的地区分布或其它适当的分布能保持平衡；要求促进经济与社会发展，促进人的健康与教育，保持生物多样性和可持续地使用其组成部分；要求维护文化多样性，并按照能够充分维持未来世世代代之人类生命和幸福的标准，保持空气、水、森林、植被和土壤的质量。“
在联合国第二届人类住区大会上，中国政府与参会的各国政府共同承诺：“在城市化地区实现可持续的人类住区目标，为此，要推动社会进步，使其在生态系统的承受能力之内，充分利用资源，并考虑到未来的原则，为所有人，特别是易受伤害或处境不利的群体，获得与大自然及其文化遗产、精神和文化价值观相协调的健康、安全和富于成效的生活提供平等机会，这将能确保经济和社会的发展以及环境的保护，从而促进国家可持续发展目标的实现。”
根据《人居宣言》的精神，城市的可持续发展应该包括社会、经济发展、文化遗产保护、环境保护、保持城市的多样性和公众参与城市管理等多方面的内容。可持续发展应成为城市规划的首要原则。我国各项城市规划的编制和管理都应体现这一原则。
2.从生产型城市到生活型城市，市民注重生活质量的提高
国有大型企业改革的起动、城市土地资源的日益市场化，使我国城市的产业结构和空间布局发生重大的变化，出现了从生产型城市向生活型城市转变的现象。这一变化从我国最发达的大城市开始，将会逐步向其它城市蔓延。
城市产业布局的变化主要体现在第二产业的外迁和郊区化。第三产业成为城市的主导产业。以北京市为例，1997年北京市实现国内生产总值1807.45亿元，其中三次产业占国内生产总值的比重分别为53.8％、41.5％和4.7％。第三产业继续保持领先增长，对全市经济增长的贡献率达63.9％，特别是邮电、金融保险等产业的商品化进程加快，成为带动第三产业增长的主要力量。
深圳市特区内工业外迁的情况也十分明显，其上步工业区的企业绝大部分已经外迁，大部分厂房已被改成商业和办公用房，该地区现已成为深圳市第二大商业中心区。
根据深圳市本次修编的城市总体规划，到2010年特区内工业用地的比例将低于10％。
同时，广大市民对城市基础设施、服务设施、城市住房、绿地、环境质量的要求不断提高。
因此，城市规划应更加注重城市生活的舒适性和方便程度的提高。城市规划不能排除城市的消费性，应把提高城市居民的生活质量作为城市规划的重要目标。
城市规划要切实贯彻以人为本的原则，方便生活有利生产。在规划中要保证美化生活环境的需要，保证充实精神生活的需要，保证提高生活质量的需要。按法律、规范的要求，保证城市绿地、城市居住、城市交通等各项公共服务设施的建设用地。
3.城市的社会公平
城市规划是为市民服务的，不能仅以开发商的经济利益为标准，要照顾城市低收入阶层的利益。城市规划的编制和管理应该体现城市的公平。
我国政府在签定联合国《人居宣言》时承诺，人类是可持续发展（包括人人享有适当的住房和人类住区可持续发展）关切的中心，人们有权享受与自然和谐的健康而充实的生活。
城市规划应当特别注意生活贫困的人、无家可归者、妇女、老年人、土著人、残疾人以及易受伤害和处境不利群体的处境和需要，也应当特别顾及移民（主要是进城打工的农民）的需要。此外，应当特别注意儿童，尤其是街童的特殊需要和境况。
政府应为所有人，包括妇女和生活贫困的人，提供土地租用期的法律保障及平等获得土地的机会；增加普通住房（即负担得起的住房）的供应，鼓励和推行居者有其屋的政策和计划；消除在获得住房和基本服务方面所存在的歧视，并给以法律保护，在这方面不能因民族、性别、语言、宗教、政治或其他的主张、国籍或社会出身、财产、出生或其他地位而有差异；对疾人和老龄人也应给以同样的保护。
目前，我国城市在为儿童和老年人提供基本服务设施方面仍存在较大的差距；经济体制改革以后，我国城乡之间的经济流通已经开放，但社会体制改革却较慢，城乡之间的人口仍不能自由流动，一方面出现了城中村的现象，另一方面乡村人口的城市化又受到人为的限制，对进入城市的农民的需求很少考虑。随着我国向市场经济转轨速度的加快，必将形成城乡统一的就业和住房市场。今后，城市规划将会进一步改革，城市将更多的关心社会公平的问题。在这些方面，我国经济比较发达的珠江三角地区的城市规划做的较好。
4.通过城市规划促进经济发展
经济发展是城市可持续发展的重要组成部分，也是城市规划的主要目标之一。当前，应该打破城市规划仅仅是建设规划的概念，使城市规划更加深入和研究城市经济问题，充分发挥城市规划对经济空间布局的协调作用，对不同阶层经济利益的调配能力，通过城市规划促进经济发展。
城市规划要充分利用法律、税收、投资等有效的市场经济体制下政府管理的手段，强化规划管理，调控和引导国家和地方的建设规模和发展方向。国家和地方政府的城市发展策略，城市规划应与国家和地方政府的产业政策、投资政策和税收体系相协调、相配合。
城市规划应更加深入地参与建设项目的选址工作。从1997年起，建设部要求进一步强化国家和省（市、自治区）城市规划行政主管部门对城市规划实施的控制和指导，对于涉及新增建设用地的建设项目和大中型建设项目以及对城市规划实施有较大影响的建设项目的选址，应由与批准建设用地或建设项目立项的部门相同等级的城市规划行政主管部门负责审批。
城市规划的编制与实施座与城市经济发展相结合。应通过城市规划的管理推动城市经济的发展，在经济快速发展时，城市规划应注重保证城市经济的有序发展，在经济发展较慢时，城市规划应注重新的经济增长点的培育与扶持。
当前，我国宏观经济调控的重点由通货膨胀转化为就业问题。城市失业串的上升，已成为全社会关注的热点。
我国1996年城镇失业率为3％；l997年为3.6％，城镇失业人员约900万人；预计1998年全国城镇劳动力的可供给量约1359万人，到年底大约将有630万以上的劳动力处于失业状态，失业率为3.8％。此外，全国农村还有1.5亿以上的劳动力随时准备向非农产业转移。我国的就业形势十分严峻。
1997年全国从业人员增加了1300万人，主要是从事第三产业。因此，解决就业的关键还是在城镇的发展，城市规划应能够为增加城市的就业岗位做出自己的贡献。城市规划应加强对城市经济的研究，注重通过城市规划促进城市经济的发展‘。城市规划在今明两年的工作中应做好市场、第三产业的规划，保证第三产业的用地需求，以扩大城市的就业能力；应注重挖掘和培育城市新的增长点。为解决城镇的就业问题做出自己的贡献。
三、区域规划受到政府和社会的重视
城市的发展应建立在其所在区域的经济、社会和环境优势的基础上，城市之间应合理分工，并由现代化的交通体系和通讯体系相互沟通，充分发挥各自的优势，实现城市与区域间的可持续发展战略。
随着城市经济实力的提高和城市基础设施的向外扩张，城市的对外扩张能力和对周边区域的影响能力大为增强，城市之间、城市与区域之间的矛盾日益突出。当前我国城市之间协调发展面临的主要问题是：城市建设职能趋同和基础设施建设中的大而全、小而全现象；流域内城市水资源利用不协调及污染物排放总量失去控制等。区域问题对城市的发展，城市生活质量的提高产生重大的影响。
城市规划部门不仅要继续强化城市内部的建设管理，更重要的是要加强城市之间、城市与区域之间发展的协调和管理，如限制城市基础设施建设中“大而全、小而全”的发展倾向，引导区域城市基础设施共享；防止各城市从局部利益出发财区域土地、水体的不合理开发、开采和污染、损害。
城市规划部门应强化对区域城市发展的引导和调控，建立相应的管理机制和手段。
目前，区域问题已引起城市规划部门的重视，城市规划部门已开始加强区域规划、城镇体系规划的编制工作。
1.大城市城市形态区域化
90年代以后，我国城市经济体制发生较大变化，特别是土地有偿使用制度的实施，使城市的土地价值和城市公共设施的价值得到明显体现，土地级差地租显相化，城市中心区地价迅速提高。位于城市中心区的工业企业为降低成本，出现了向城市郊区和中小城镇外迁的倾向。
同时，我国的区域基础设施水平有了很大的提高，城市开始沿着区域基础设施向外扩展。城市中心区的市民为改善居住条件，在城市大规模的旧城改造过程中，也开始向城市的郊区迁移。
例如，广州、东莞、深圳等三个城市十几个城镇，沿107国道、广深高速公路一线，已基本连为一体。北京市四环路以内的许多工业企业已开始向怀柔、顺义迁移，原厂区用地改变性质，进行房地产开发，所得收入除用于企业搬迁外还有赢余。
城市经济体制改革，市场经济的建立，使城市作为地区经济中心的作用得以发挥。大城市与周边城镇的经济联系日益密切，大城市城市形态出现区域化倾向。
2.编制全国城市化与城市发展纲要
李岚清副总理1998年2月在瑞士达沃斯世界经济论坛宣布：中国未来三年将在基础设施建设上投资7500亿美元。其目的是佼我国在2000年以前保持8％的经济增长串，在基础设施上的大规模投资将防止经济出现衰退并创造就业机会。
1998年我国政府准备加大固定资产投资规模，政府投资近3000亿元人民币，比1997年增长15％左右。
世界银行认为：中国属于城市间交通网最稀疏的国家之一，无论是人均道路长度，或是单位可耕地拥有道路长度，均低于巴西、俄罗斯的长度。有必要加速基础设施的建设。
除交通、能源等设施以外，本次大规模基础设施建设还应包括学校、医院、环境保护、垃圾与污水处理设施、国家公园、风景区、运动场等大型公共设施的建设。我国城市规划部门应抓住这一机会，大力提高城市的生活质量。
大规模基础设施建设将有利于改善我国城市发展的总格局，有利于缩小地区差距，是实施城镇体系规划和区域规划的最好时机。
1998年，建设部将组织开展全国城市化与城市发展纲要的编制工作，它将面向实际，注重政策制定，注重对城市化发展过程和城市发展条件的分析，将会提出我国城市化与城市发展的新思路和新战略。全国城市化与城市发展纲要的实施将有利于改善我国城市发展与布局的总体形势，有利于创造新的就业机会。英国在1945一1980年间，全国与区域规划的目标都是以增加就业机会为主要目标。
3.省域城市体系规划编制工作加快
我国正处于经济体制转变，城市扩张的时期，区域发展面临的问题日益突出，如区域基础设施落后，基础设施的重复建设，城市性质雷同，城市缺乏特色，城市化进程滞后，城市发展的地区差异很大，区域环境保护等众多问题。这些问题的出现，使我国政府认识到区域规划的重要性，加快了省（自治区）域城市体系规划的编制工作。
目前，我国已有山东、浙江、安徽、广东、湖北、吉林、广西、云南、贵州10个省（自治区）完成了省域城市体系规划的编制工作。同时，辽宁等大部分省（自治区）都已开始进行省（自治区）域城市体系规划的编制工作。
从浙江省城市体系规划成果看，本次城市体系规划更加注重对城市发展有重大影响问题的专题研究，更加注重规划的可操作性和实用性。在规划理论、方法上突破了以规模体系为主体的规划模式。
4.城镇体系走向网络化
在计划经济体制下，我国的城市体系基本以行政体系为依托，城市之间的联系以行政关系为主。经济联系也是上下级之间的分配与上交模式。
改革开放以后，我国的经济体制发生了根本的变化，多种所有制经济的发展，包括外资的进人，乡镇企业的发展，大大改变了城市之间的经济关系，城市之间的经济关系建立在市场联系的基础之上。
与此同时，我国的区域基础设施获得了极大的发展。到1997年我国建成高速公路4735km（初步统计）。预计到2000年我国高速公路将达到6500km.目前美国为88500km，加拿大为19000km，德国为l1200km. 1997年我国全民航拥有运输飞机已达485架，全国已建成机场146个。
市场经济体制的建立，区域基础设施建设的发展，从根本上改变了我国城市体系的布局结构。城市结构突破了单一的行政等级结构，建立起新的对外开放体系，市场联系体系，城市体系从垂直体系走向网络化，这在沿海发达地区表现尤为明显。
5.建立城市联盟
在我国经济发达地区，城市体系出现网络化趋势，城镇相互连接，连绵一片。城市之间相互渗透，相互影响加大，城市之间的矛盾也日益突出。而我国的城市管理体制仍是以行政体制为基础的垂直管理体制，不能满足这种局部区域内各城市之间协调发展的需要。
法国为了加强市镇之间和市镇周围区域的统一规划和管理，政府鼓励成立城市联盟和市镇联盟。到1995年全国已有756个市镇联盟和4个城市联盟。其法定权限包括城市规划、经济区域划分、消防、给排水、垃圾处理、公共停车场、批发市场等规划管理。市镇联盟也可以统一做一个总体规划，制定土地利用和城市开发的中、长远方针。
我国城市规划部门应当借鉴法国的经验，鼓励城镇比较发达的地区建立市镇联盟，以解决相临城镇之间的矛盾，保证城市之间的协调发展。
四、城市规划体制改革与城市规划法制建设
根据信息经济学的机制设计理论，在信息非对称的情况下，制度建设就十分重要。城市规划管理正是处于信息不对称的情况下，特别是在市场经济建设中，城市建设的利益主体多元化，城市规划对不同利益之间的调整和平衡作用得以强化，传统的伦理约束已无法发挥效用，法人违法的情况较为突出，必须加大城市规划体制改革和城市规划法制建设的力度。
世界银行在1997年世界发展报告中指出：“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键，这已越来越成为人们的共识。政府的作用是补充市场，而不是替代市场”。
在我国社会经济体制转型时期，城市规划工作也要加大改革的力度，原有计划经济体制下，计委定项目，规划定位置的传统模式及其变形模式均不能适应城市发展的需要。城市规划必须加强对城市社会、经济发展规律的研究，加强对城市发展模式的研究，引进新的方法、理论，加强对城市发展过程的研究。有必要对城市规划体制进行更深层次的改革。
1.城市规划行政体制的改革
改革开放，特别是经济体制的转变，使我国城市化与城市发展的机制发生了深刻的变化；并且导致城市的迅速发展和城市化水平的迅速提高。既有的城市规划体制不能满足形势发展的需要，城市规划行政管理工作面临着职能不健全缺乏协调能力和手段，权威性不强；国家与省（自治区）城市规划行政主管部门机构与职能不健全、人员不足等诸多困难。
从国外的经验看，发达国家的城市规划行政机构大多为强有力部门，人员充足、机构健全、宏观调控与微观管理相结合。
为了确保各级政府在新的形势和新的环境条件下，切实有效地履行政府调控城市发展与建设的职责，我国城市规划体制必须进行的相应的改革，必须借鉴国内外的经验，建立具有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的城市规划新体制。
在今年3月召开的“第九届全国人大第一次会议”上，通过了国务院机构改革方案。本次国务院机构改革的原则是：
按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门之间职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。
城市规划是重要的政府职能，是各级政府指导城市合理发展、建设和管理城市的重要依据和手段。城市规划的核心任务是以维护国家利益、公众利益为目的，调控空间资源的开发和利用，实现社会经济的协调和可持续发展。
城市规划作为政府行为，包括对城市内部开发与建设的具体安排和协调管理，及对区域城市化与城市发展的宏观调控与综合协调。
我国城市规划体制改革的基础思路是：合理划分中央与地方的事权，加强国家与省（自治区）城市规划行政主管部门的综合协调职能；完善管理手段，由城市规划在空间上协调各行业规划，理顺与相关政府部门职能之间的关系；增强城市规划机构设置，各级政府应设立城市规划委员会，城市规划行政主管部门应成为地方政府的必设机构；建立注册规划师制度，提高规划设计质量。
各级城市规划行政部门积极提高服务质量，提高办事效率。山东、上海、广东等许多省市实行“窗口制”办公，海口市继实行“窗口制”、“联合审批制”之后，又推出了对建设项目提前介入，跟踪服务的新举措。
在城市规划管理中，要加强对城市用地性质变更的规划与管理。目前，在企业转制过户中，房地产权属的转移有摆脱规划管理约束的倾向，有些地方甚至产生了个别部门（或单位）处置房地产权属，转移多次而规划部门却毫无所知的情况。这种现象不利于城市规划的实施，将对规划管理构成重大冲击。
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