小城镇发展的成功之路

　　实施城镇化战略，推进城镇化进程，是“十五”计划《纲要》根据党的十五届五中全会《建议》精神提出的重大战略举措。国家《城镇化专项规划》明确指出，推进城镇化的重点是发展小城镇。如何加快发展小城镇，是贯彻落实中央实施城镇化战略的重大理论问题和实践课题。从山东潍坊的实践看，经营小城镇是新时期加快小城镇发展的成功之路。围绕这个话题，记者近日采访了分管小城镇工作的中共潍坊市委副书记郑金兰同志。
　　记者：近几年来，潍坊市在发展小城镇工作中进行了积极探索，取得了显著成效，您作为市委分管领导，请谈谈经营小城镇的科学内涵和实现形式。
　　郑金兰：经营小城镇，是指政府充分利用公共设施建设、经济调控政策和社会保障职能，对构成小城镇空间和功能载体的自然生成资本、人力作用资本及相关延伸资本等进行集聚、重组和运营，不断提高小城镇资本及地域空间作用的效益，带动小城镇经济和社会事业不断发展。简言之，就是通过政府调控、市场化运作、企业化经营来建设和管理小城镇。
　　经营小城镇是一项系统工程，必须抓住关键环节，选准切入点，实现重点突破。
　　第一，做强做大主导产业。立足小城镇的功能定位，发挥比较优势，形成合理的产业布局和各具特色的小城镇经济，是经营小城镇的基础。从潍坊的实践看，主要做到三个结合：一是和推进农业产业化、国际化经营相结合。依托小城镇，推进农业产业化经营，实行区域化种养、专业化生产、一体化经营、企业化管理和社会化服务，扩大农业产业群，延长农业产业链，形成国际化的农业发展新关系、新格局。二是和园区建设紧密结合。目前，潍坊市在小城镇建有272处农业科技示范园，107处工业园，114个民营经济园。近两年，又规划建设了4条农业高新技术走廊，以市区为中心，横跨9个县市区，总长250公里，将各类农业科技示范园区和工贸小区、私营园区联为一体，各种要素优势互补，成为全市的经济隆起带和农业科技先导区。三是和招商引资紧密结合，解决制约小城镇发展的瓶颈问题。
　　第二，盘活用好存量资产。一是把城镇建设作为基础产业和龙头产业来对待，系统开发城建自身所覆盖的产业群和城建牵动的产业链，走产业化发展道路。不论城镇的建筑业、供电供水、道路及桥梁建设，还是绿化、美化、亮化、硬化等均是城镇产业中的重要组成部分，必须优先发展。二是以地生财。我们的做法是政府垄断土地一级市场，放开搞活二级市场，以土地效益收益解决投入不足的问题。一方面，运用“级差地租”理论，提高黄金地段的土地经营效益。另一方面，注重“涵养”土地。完善基础设施，优化开发环境，提升土地使用价值，然后进行土地使用权招标拍卖。三是经营无形资产。
　　第三，努力打造品牌形象。小城镇的品牌形象，是“聚人气、造商机”的载体。提升品牌形象，一要实施精品工程。二要发挥优势，形成特色。三要优化环境。近年来，我市根据不同的产业基础、经济结构、资源禀赋，在全市确立和发展了5种主要类型的小城镇：农业产业化主导型、工业主导型、流通贸易型、旅游观光型和以海产品加工和盐化工为主的海洋化工型小城镇，全市小城镇呈现出风格迥异、特色鲜明的发展格局。
　　记者：经营小城镇对小城镇发展起什么作用？潍坊经营小城镇的优势有哪些？
　　郑金兰：经营小城镇符合市场经济发展的内在要求。小城镇是商品经济发展到一定阶段的产物，而经营小城镇的出现和形成则是市场经济体系的建立和完善机制的客观需要。实质上，经营小城镇是按照市场经济规律对小城镇构成要素的整合，要加快建立和完善土地等城镇要素市场。中央《关于促进小城镇健康发展的若干意见》和《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》都强调指出，“发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径。要在政府引导下主要通过发挥市场机制作用建设小城镇”。它标志着我国小城镇将步入一个新的发展阶段，将由过去以建设为主转变为以经营为主。这种转变和跨越，将对区域市场经济发展和完善产生极大的推动作用。反过来，又将为小城镇建设增添新的生机和活力，形成良性循环。
　　经营小城镇也是加快小城镇发展的现实选择。一方面，加快小城镇建设，推进城镇化进程，需要大量资金，仅靠财政收入是不现实的；另一方面，随着生活水平的提高，进城务工经商和追求现代化生活成为越来越多的农民的强烈愿望，大批农民携资进镇。在1998年，潍坊市农民生活水平就达到小康，出现了购房热、建房热、家电热和文化娱乐热。近3年来，潍坊市小城镇建设总投资达到24.9亿元，其中农民投资占八成以上。目前，全市城乡储蓄余额达到445.5亿元，只要积极引导，其中一部分完全可以用于小城镇建设。从这个角度看，经营小城镇的潜力和需求还相当大。长期以来，困扰小城镇发展的突出问题是“钱从哪里来，人往哪里去”。通过经营小城镇，降低投资资本，有效配置生产要素，特别是政府以最小的投入带来了城镇建设最大的产出，这就找到了解决问题的答案。
　　潍坊经营小城镇条件具备、时机成熟。它在全国较早提出并实施农业产业化，小城镇市场化程度普遍较高，形成投资多元化的格局；民营经济对支撑小城镇经济发展具有特别重要的意义；适应市场经济要求的户口登记制度正在完善中；土地和房地产市场也正处于发育过程中；政府也适应形势发展要求进行职能转变。这表明小城镇改革与发展适应了整个国家经济体制的改革与转型，已初步走上了市场化的新阶段。
　　记者：实施城镇化战略，推进城镇化进程，是中央提出的重大战略举措。在不断建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，政府应如何发挥职能作用？
　　郑金兰：经营小城镇与市场机制的运用关联度极强，但不是弱化政府的职能作用，政府要准确定位，正确发挥引导和调控功能。
　　一要树立全社会经营小城镇的理念。经营小城镇首先要解放思想，更新观念。政府要引导人们重新审视小城镇，小城镇不仅是生产要素的聚集地，也是市场配置资源的重要单位，是区域经济的载体和支点。改变小城镇建设是纯福利性公益事业的旧观念，树立城镇建设不仅是事业、更是产业，不仅是建设项目、更是经营项目的新观念；改变城镇建设只投入、不产出的旧观念，树立这样一种新观念，即城镇建设通过投入所创造的积累也是一种产出，并具有巨大升值潜力；转变政府独家包办的旧观念，树立多方聚资、全民共建的新观念。
　　二要加强对城镇国有资产的垄断管理和经营。目前，小城镇建设和经营过程中存在的主要问题有：财权与事权相分离，筹资、建设、经营相脱节；政府既有的可经营性资产有相当一部分被部门或基层单位掌握着，特别是镇区内不少村庄以旧村改造的名义擅自从事房地产开发，造成土地效益流失；土地市场不规范，对原划拨土地擅自出租、交易等“土地隐形市场”管理不到位。对此，政府必须授权一定的机构，统一收购和统一拍卖。特别要建立土地储备制度，实现政府对土地一级市场的垄断，并通过征用、收归、收购和置换等方式，有计划地将小城镇新增和存量国有土地予以储备，控制在市、县政府手中，结合小城镇建设进行开发、投放，有效保证用地要求，调控土地市场。
　　为确保小城镇的建设质量，在小城镇建设中要严格监督，依靠法律和各项规章制度来规范约束建设行为，包括土地利用、环境保护、水土保持以及建设中的有序竞争等，确保城镇资产能保值增值，产生最大效益。
　　三要做好政策扶持。首先要加大投入。除市县两级财政拿出适当财力支持小城镇建设外，乡镇每年可拿出5％─15％的财政收入和30％─50％的劳动积累工，返还一定比例的城市建设维护税、土地使用税，用于小城镇建设。同时，参照国家大型项目建设、大规模农业开发的筹资办法，以财政投入为引导，吸引社会投资。其次是放开限制。在土地使用方面，按照控制增量，盘活存量，充分提高土地利用率的总要求，积极发展适度规模经营；鼓励开发“五荒”，实施复垦造田，做好废旧、闲置设施重复利用；促进二、三产业在小城镇集中发展，保持耕地动态平衡。在户籍管理方面，只要具备有住房、有比较稳定的收入这两个条件，就应该允许农民及与其共同居住生活的直系亲属，申请办理城镇常住户口。同时，根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。逐步建立以居住地划分城镇和农村人口、以职业划分农业和非农业人口的户籍管理制度，实现劳动力和生产要素的优化组合。
　　还要打破现行的行政区划，通过合并、聚集等手段，有重点地发展小城镇。我市确立了11个重点镇、26处中心镇，赋予重点镇县级经济管理权限，市财政每年拿出200万元进行鼓励性补助。
　　四要转变政府职能。政府要从过去的行政指令的管理方式，转变为以法律法规为基础的经营管理。要把小城镇管理干部队伍培训摆上重要日程，特别要进行经营知识的培训，使他们熟悉、掌握基本理论和方法，尽快成为小城镇的行家里手。要打破分割和行业垄断，加快审批制度改革，克服和避免不必要的行政干预，为企业提供高效、便捷的服务环境。要加强社会化服务体系建设，建立劳务中介组织，积极发展劳动力和其他生产要素市场，建立健全居民委员会和社会协调组织等，促进小城镇二、三产业快速发展。要进一步加强精神文明建设，强化社会治安综合治理，为经营小城镇提供良好的社会环境。