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政府投资工程一般资金额巨大，专业性和综合性都非常强，政府投资工程能否顺利完成，发挥预期的投资效益，对经济和社会发展具有重要影响。深圳作为我国最早建立的经济特区、改革开放的"窗口"和试验田，自特区成立20多年来，在政府投资工程管理方式改革方面进行了积极探索。现将深圳市的改革情况汇报如下：
一、深圳市政府投资工程的定义、范围和类型
政府投资工程，广义上是指由政府财政性资金投资的建设工程，有时甚至可以包括部分国有企业事业单位投资的建设工程。按资金来源划分，可以分为政府财政投资工程，土地基金投资、预算外资金投资、行政事业单位和国有企业自筹资金投资，以及政府组建的特定机构通过资本市场融资筹集资金投资的建设工程。按照建设工程的类别和用途，可以分为政府办公楼、医院、学校等公共建筑和城市道路、桥梁、高速公路、港口等基础设施项目。按照建设工程的性质可以分为营利性项目和非营利性项目，如高速公路、港口、电厂、地铁等是营利性项目，政府办公楼、公立医院和学校、城市道路和桥梁等则属于非营利性项目。狭义的政府投资工程，是指政府财政性资金投资的非营利性的建设工程，如前述的政府办公楼、公立医院和学校、城市道路和桥梁等就是典型的政府投资工程。
应当指出的是，随着投融资体制和国有企业改革的深入，政府投资工程的范围在逐步缩小，不仅国有企业投资的建设工程不再视为政府投资工程，而且一些过去主要依靠政府财政投资的非经营性建设项目已开始转变为经营性项目，如城市污水处理、垃圾焚烧等建设项目的投资，已有外商或私人资本开始涉足，按照成本效益原则实行商业化运作。
为规范深圳市政府投资工程项目管理，建立健全科学的政府投资工程项目决策程序和组织实施程序，保证工程质量，提高投资效益，2000年4月4日深圳市人大常委会颁布了《深圳市政府投资项目管理条例》。根据该条例，深圳市政府投资工程系指利用市、区、镇预算内资金、土地开发基金以及其他财政性资金所进行的固定资产投资建设项目。这属于狭义的政府投资工程，工程类型主要是非营利性建筑工程（政府办公楼、公立医院和学校等）、土木工程（城市道路和桥梁等）、管线工程、安装工程和装修工程等建设项目。
二、深圳市政府投资工程管理部门和管理方式的变革与得失
深圳经济特区成立至今，对包括城市建设在内的整个行政管理体制进行了多方面的探索与改革尝试，其中仅建设系统的大范围机构调整就进行了五次。与此同时，政府投资工程管理部门与管理方式也作了一些变动与调整。这些变动与调整，一方面说明经济和社会的高速与发展需要建立一个高效率的行政管理，另一方面也说明过去的管理部门、管理方式确有不完善之处。
自特区建立以来，我市对政府投资工程的管理尝试过多种模式，如八十年代先后成立的基础工作组、建筑工务局及九十年代成立的城市建设开发处、城市建设投资发展公司（事业单位），都试图对政府投资工程实行高度集中管理，但最后每次不管如何调整，其职责始终以负责市政工程建设为主，其它政府投资工程项目的建设基本上还都是由政府各职能部门自行负责。
随着政府投资工程管理部门的变动与调整，政府投资工程的管理方式即按照国家规定的基本建设程序，从可行性研究、项目决策到设计、施工直至竣工验收交付使用全过程的项目管理也进行了一些变革。但总体来说，仍然是以临时性、分散性和自营性为基本特征，其实际是小生产方式在建设领域的反映。深圳市以往的政府投资工程管理方式主要包括下列几种：
1、临时型。多为一次性业主，即计划部门下达基本建设计划后，由政府有关部门牵头，组建一个临时性的基建班子如西部通道办公室，待基建任务完成后，基建班子解散，编制收回。
2、基建处室型。一些常年有建设任务的政府部门，如教育、卫生等部门设有基建处，由其行使部分业主职能。
3、代建型。即在计划部门下达基本建设计划之后，由政府有关部门委托一家企业如房地产开发公司代行业主职能。规划国土部门在部分土地开发、基层单位的办公楼等建设工程上采用此方法。
4、事业单位型。即政府设立专门的事业单位，从事建设工程的管理。如市公路局、市土地投资开发中心和市住宅局。
5、项目法人型。一些主要由政府投资的基础设施工程，如高速公路、港口、机场、地铁等建设项目，由市政府设立企业法人，由其负责项目建设资金的筹措和建设管理。项目建成后，负责该项目的运营管理。代表性的公司有高速公路公司、盐田港有限公司和地铁公司等。
6、政府部门型。市财政投资的城市道路、桥梁等市政工程以及水务工程直接由政府部门负责组织建设和管理。这些部门的工作人员系公务员编制，其经费由财政全额拨款。
虽然上述建设管理方式对我市城市建设发挥了一定积极作用，但是随着我市经济的发展，其弊端也日趋明显：一是不利于保证工程建设质量。政府投资工程大部分是重点工程，而建设工程特别是大型建设工程具有很强的专业性，建设过程中需要进行质量控制的环节很多，非专业部门管理效果不佳。二?quot;谁使用，谁建设"违反社会化大生产的现代经济规律，国际上和港、澳皆已不采用这种做法。三是造成资源重复配置，浪费人力、物力和财力。每建设一个工程，都要"先搭台，后唱戏"，组建一个项目管理班子。据初步调查，我市几大在建重点工程的筹建班子，人员多则几十人，少则十多人。如按每年10个项目估算，约需人员200人，按每人每年10万元费用计算，政府每年需花费数千万元。另外，项目结束后管理人员的后续安置也是一道难题。四是难以保证工期。由于非专业部门对基本建设程序不是很熟悉，难以科学控制建设工期，常常出现超工期现象。五是这种分散管理模式容易造成投资额度失控，超预算现象时有发生。
三、相对集中的政府投资工程管理方式
为了解决以往政府投资工程分散管理存在的弊端，发挥专业性建设管理机构的人才、专业及经验优势，提高工程项目管理水平，在今年的机构改革中我们本着既立足深圳现状又超越现状的精神，对政府投资工程管理方式实行"相对集中，区别对待"的原则：对于长年有政府投资工程建设任务，且有相应建设管理能力或有特殊要求的专业部门，如规划国土、交通、水务、公安、教育等的政府投资工程可暂由其继续管理，其余政府投资的市政工程、"一次性业主"的房屋建筑工程、公益性工程可全部纳入建设行政主管部门集中统一管理，取消政府投资工程"一次性业主"的建设管理模式。
按照上述思路，我市今年在机构改革中成立了深圳市建筑工务局，代表市政府行使业主职能和项目管理职能，负责除规划国土、交通、水务、公安、教育五个系统外的由政府投资的建设工程项目的组织协调和监督管理工作。具体职责是：参与编制市政府投资市政基础设施工程项目的中长期建设规划和年度计划；参与或主持市政府投资建设工程项目的前期工作；根据市计划部门下达的政府投资工程项目计划，组织施工图设计与审查，编制项目预算，并分别报有关部门审批；负责项目的施工报建、招标投标、委托监理、签订合同、质监登记、安监登记等施工准备工作；负责项目施工全过程的协调和监管；负责编制项目的结算、竣工决算并送审，组织有关单位进行工程竣工验收，办理产权登记和资产移交手续。
建筑工务局为建设局直属事业单位（不列入公务员管理范围），实行副局级待遇，内设包括办公室、综合计划处、建筑工程处、市政工程处和给排水工程处（该处由以前的市给排水指挥部并入）5个处室，核定事业编制65名（含工勤人员8名），人员经费由市财政全 额核拨。
目前，建筑工务局正在筹建过程中，并对政府其他职能部门正在建设的部分工程项目进行了接管。接管的项目主要有六个：一是会展中心，该项目原由深圳市贸易发展局负责，建筑面积25万平方米，计划总投资28亿人民币，已完成投资6500万元人民币，目前该项目运转正常；二是工人文化宫，该项目原由深圳市工会负责，建筑面积4.58万平方米，计划总投资4.01亿元人民币，设计前期工作目前已完成；三是大学城，该项目原由市筹建办负责，建设规模和计划总投资还未确定，一期准备建设38万平方米，政府计划财政投资18亿人民币，目前勘察设计前期工作已完成，投资完成326万元人民币。另外，污水处理厂、福民路民防地下室、市康复中心三个项目也已下达给建筑工务局，计划投资分别为17亿、3亿、15亿元人民币。随着建筑工务局工作的正常开展，其他一些职能部门负责的工程项目也将陆续移交过来。
四、政府投资工程管理方式改革的配套措施
目前深圳市建筑工务局未涵盖所有的政府投资工程，属于"相对集中"，是一种过度性做法。在现阶段，我们认为，最主要最迫切的任务是采取何种配套措施对"相对集中"的政府投资工程进行有效管理，达到改革应追求的质量、工期和造价三者最优化的目标。
（一）明确政府投资工程责任主体。政府投资工程由政府财政拨款，工务局负责承建，使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。承担政府投资工程建设管理任务的工务局代行政府业主权利，对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责。工务局承建的政府投资工程一律实?quot;交钥匙工程"。在工程实施阶段，必须控制工程造价，模范遵守国家规定的基本建设程序包括招标投标、质量监督、安全监督、施工许可、竣工验收备案等，禁止"三边工程"。要求向社会工程推行的有关制度，首先要在政府投资工程中推行。作为甲方，工务局要自觉接受建设行政主管部门的监督。
（二）充分发挥监理、咨询单位在政府投资工程建设中的作用。政府部门在认真履行业主对工程管理权的同时，应通过公开招标选择社会监理、咨询、担保等中介组织，加强对政府投资工程建设的管理，保证建设工程质量，严格控制建设投资和施工工期。
（三）建立和完善政府投资工程管理的规章制度，将政府投资工程管理纳入法制轨道。一是建设项目的问责制度。政府工务部门的行政首长必须就建设项目的质量、工期和投资对同级政府全面负责。同时，在工务局内部，也要通过推行项目主任责任制等形式，将建设管理责任分解落实到个人。二是招标投标制度。依照招标投标法的规定，不仅施工要招标，勘察设计、监理和设备采购都应招标。招标投标的目的，不仅仅是优选好的承包商，也是为了保证政府的廉洁。招标投标中的重大问题，应当由有关部门组成的招标委员会集体讨论决定。三是投资控制和审计监督制度。为了有效的控制工程造价，要逐步做到：没有设计概算的，不立项；没有施工图预算的，不列入年度基本建设计划，不进行招标投标。严格控制施工现场签证，必要的签证须经甲方、监理、设计、审计四位一体共同确认方可纳入决算；确需进行的设计修改，引起工程量变化需要增加投资的，应当按程序报批。四是监督制度。政府工程投资额巨大，工务局拥有工程发包等权力，必须建立监督制衡机制，纪检、监察、计划、财政、建设、审计和工程项目的使用部门应当加强对政府投资工程运作过程的监督。
（四）建立工务局与项目使用单位之间良好的沟通机制。以往管理方式虽有弊端，但建设项目能够最大限度满足使用单位的需要，这是其优点。扬长才能避短。为防止项目建成交付使用单位后出现使用不便的情况，在建设项目组织实施的全过程，工务局必须与使用单位密切合作，在投资得到切实控制的前提下，使建设项目在功能方面最大限度满足使用单位的需要。沟通和合作的机制可以有多种形式，例如召开定期会议、使用单位派代表常驻项目组、建立项目管理的信息系统等。其中最重要的是设计阶段，工务局和设计单位应但在充分尊重和听取使用单位意见的基础上，不断地优化设计，尽可能在设计过程中把问题解决掉。
（五）推行政府投资工程保险和担保制度。我局市政建设管理处1996年成立后，参照国际惯例，所负责的市政工程全部推行了投标担保和履约担保，投标担保额为工程造价的5%，履约担保保额为工程造价的10%，担保方式为现金或保函。1998年建设部要求深圳与北京、上海在全国率先开展工程担保与保险试点，同年我局成立了专题调研小组，开展调研和试点工作。在试点的基础上，我市逐步将工程担保和工程保险制度法定化。2000年4月4日，市人大颁布的《深圳市政府投资项目管理条例》规定，政府投资项目实行履约担保制度，勘察设计、施工、监理单位应当依照所签订的合同向建设单位提供由银行出具的一定金额的履约保函。今年12月市人大通过的《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》（修订稿）规定，未提交投标担保的施工企业不得参与投标；中标后签订合同时中标人必须提供履约担保，招标人必须提供工程款支付担保，未提供履约担保或工程款支付担保的，不予颁发施工许可证。投标担保额一般不得超过投标总价的2%，最高不得超过80万元人民币；履约担保和工程款支付担保数额不得低于合同价款的10%，采用经评审的最低投标价法中标的，履约担保数额不得低于合同价款的15%。另外，2000年6月8日我局颁发了《关于试行建设工程设计责任保险的通知》，要求所有在深承接设计业务的单位必须购买设计责任保险，否则不得在深执业。目前，在深设计单位投保率达到97%，从2000年6月19日第一份设计责任保险单开始至2001年11月，中国人民保险公司深圳分公司收取设计责任险保费827万元。建筑工务局成立后，结合贯彻实施上述条例，将在实行设计责任保险、投标担保和履约担保的基础上，对政府投资工程全面推行业主支付担保制度。
（六）改革现行政府投资工程财务管理制度。将现行政府投资工程财政拨款方式由财政拨款给工程建设管理部门（建设单位），再由建设单位拨给施工和监理单位的方式，改为由财政部门根据建设单位签证，按进度将工程款直接拨付给施工和监理单位。这种支付方式有利于减少各个项目的资金积压，盘活财政资金，提高财政资金的投资效益。 |
