上海城建投融资改革为大手笔“埋单”(图文)

2002年5月，上海浦东。参加亚行年会的海内外上千名代表正襟危坐，他们不想漏过上海市市长陈良宇所说的每一个字。 　　在这里听这样一个演讲再合适不过的。上海国际会议中心以及它窗外的东方明珠电视塔，已经成为上海标志性建筑。陈市长关于“上海现代化城建与投融资体制改革”的演讲，则是要揭示这些建筑崛起的奥秘。 　　上海自20世纪90年代以来的飞速变化令人惊叹。人们更关心的是，上海的巨额基础设施投资从何而来？又是如何具体运作的？ 　　让我们为上海城市建设全面“解密”。 　　从19亿到500亿：新模式引出一个“新上海” 　　4月25日，一台地铁盾构悄悄越过黄浦江底，稳稳推进到了浦西杨树浦路。 　　这无疑是让人激动的一刻。它意味着正在建设中的上海明珠线二期工程成功越江，这条全长25公里的轻轨，将与已建成的明珠线一期构成上海的城市轨道环线。 　　然而，这一天似乎又显得很平静。许多人还记得，上海初建地铁时全民屏息关注的热切场景。这样的情景渐成往事。此刻，上海有4条轨道线在同时建设，还有3条新线准备启动。到明年，上海将有200公里轨道、100多个车站同时建设。 　　这样的建设规模，在当今世界上是不多见的。 　　而这，仅仅是今年上海城市基础设施“建设账单”上的一小部分。去年，上海重大工程建设完成投资460亿元，比前年猛增68％，投资额创历年之最。今年将再创新高，投资预计突破500亿元。 　　这些数字会让“老市政”颇为感慨。在上世纪90年代初，每年城市建设只能靠政府财政拨出的19亿元。从19亿到500亿，无疑是重大跨越。 　　上海的钱怎么突然间多出来了呢？ 　　有家公司的组建可能是“转折点”。1992年7月，上海组建了城市建设投资开发总公司，当时在全国是第一家。城投公司的诞生，标志着上海城市建设投融资新模式形成：城市建设不再是政府统包统揽，而是在政府不断增加投入的基础上，由政府领导下的专业公司，以企业举债的形式，通过向金融机构融资和吸引社会资金等多种办法，全方位筹措城市建设资金。 　　“粮草官”、“总账房”，是时下不少人给城投公司的“雅号”。言下之意是，这家刚满10岁的企业，已经成为为上海城市建设“压粮运草”的关键角色。从1992年至今，城投公司通过多种渠道筹措的城建资金达1200多亿元，先后为42项重大工程解决了资金，几乎上海每项标志性工程身上都留下“城投”的影子。 　　就像突破了一个“瓶颈”，过去10年，成为上海城市建设力度最大、发展最快、变化最大的时期。 　　———交通建设，建成了由高架道路、地面快速干道和城市地铁组成的立体交通网络；在黄浦江新建4座大桥，使浦东浦西间往来更为便捷。 　　———住宅建设，共拆除各类旧居住房屋3100万平方米，新建住宅超过1亿平方米，人均居住面积由1990年的6.6平方米，提高到2001年的12.1平方米，长期困扰上海的住房难得到根本解决。 　　———环境保护，人均公共绿地面积由10年前的1平方米，提高到去年的5.5平方米。计划经济体制下积累起来的交通拥挤、住房紧张、环境污染等“三大矛盾”明显缓解，为城市今后的现代化建设奠定了良好基础。 　　用城投公司总经理高国富的话来说，投融资体制改革引出了一个“新上海”。 　　公路、大桥能“出售”吗：新招背后是观念创新 　　3月26日，上海市政府打开市府一号贵宾厅，举行了一个可能有深远影响的签字仪式。这是一笔涉及32.07亿元的大交易。城投公司把它所拥有的沪杭高速公路上海段99.35％的股权，以这个价格全部出让给一家名叫福禧投资控股有限公司的企业。 　　引人注目的是，那是一家民营企业。这是民间资本首次大举进入大型基础设施存量领域，其单笔投资数额已达上海历史之最。通过此次股权转让，福禧公司拥有了沪杭高速公路上海段30年的运营权，包括加油站、服务区、广告和通行费及边际延伸收益的经营权，并负责4车道改6车道的扩建工程。 　　而城投公司则实现了资产在流动中增值，有利于更好地开展下阶段城市基础设施建设的资金筹措。整个“十五”期间，城投公司预计通过盘活存量，筹措资金100亿元人民币。本次转让只是筹措100亿元资金的第一步。 　　这个仪式迅速见诸报端。而在数年前，有几次类似的专营权转让，却一度引起不小的争议，只好避开媒体的关注。上世纪90年代中期，当时上海通过向世界银行和亚洲开发银行等金融机构借债来搞建设，先后建起南浦大桥、杨浦大桥等重大工程。此时，为了融资建造更多的项目，上海人想出一个新办法：有期限有偿转让市政设施部分专营权。 　　当时，这是一次大胆的尝试。由城投公司和久事公司一起出面，将黄浦江上的南浦、杨浦两座大桥和打浦路隧道的专营权，作价24亿元，转让给香港中信泰富集团。此举为后来徐浦大桥的建设筹足了资金。紧接着，城投公司又把内环线高架35％的专营权转让给“上海实业”，获得6亿美元，使人们期待已久的延安高架道路得以上马。在这“环环相扣”中，城投公司盘活了城市基础设施的存量，实现了资金的有效滚动使用。 　　这无疑是城市建设投融资改革的一大“高招”。当时却引来一些不同的声音，焦点在于：能不能把市政设施看作可以经营的项目？对此，上海市委、市政府主要领导给予了关键的支持。中共中央政治局委员、上海市委书记黄菊在一次调研中，充分肯定了城建投融资体制的改革，指出：“回顾90年代的历史，上海很重要的一条经验就是敢闯，路是靠大家走出来的。” 　　其实，在上海城建投融资模式转变的背后，是一次次重要的观念转变和思想解放。高国富认为，城投公司组建10年来，就是上海城建投融资体制改革的缩影。“现在看来，上海实现了三个重要的观念突破，首先是突破了计划经济时城建单纯依靠财政的习惯思路，建立了适度举债的新观念、新机制；其次是突破了土地无偿使用的老观念，建立了土地批租有偿使用的新机制；更重要的是突破了城市基础设施建设没有经济效益的传统观念，投资基础设施能有效拉动经济发展的新观念已深入人心。” 　　伴随着观念突破，上海城市建设资金形成了稳定的渠道，一是政府财政投入；二是各项市政设施的规费收入；三是土地批租，过去10年，上海仅这一项就筹集资金1000多亿元；四是银行信贷，其中向外国政府、金融机构融资便高达32亿美元；五是发行建设债券，10年累计筹资120多亿元；六是证券市场融资；七是盘活存量，实施专营权有偿转让；八是国内外的各项直接投资。 　　如“滚雪球”般，渐渐“滚成”了一个“天文数字”：近10年来，上海累计完成基础设施投资3650亿元，占前50年投资额的90％。 　　“四两”能否拨“千斤”：城市投资主体多元化 　　前几天，上海又一条高速公路建设开始启动。对于正在大规模构筑高速公路网的上海来说，这算不上什么新闻。但这条沪芦高速公路还是引来诸多关注的目光。这不仅仅因为它是洋山深水港工程的重要组成部分，也因为它与众不同的融资方式。 　　作为城投公司的副总经理，杜启发参与组建项目公司的全过程。“在目前10亿元注册资金中，城投公司只占了30％，而有3家民营企业占了65％的股份，身为国企的城建集团占了5％。”在杜启发看来，以30％的投资，带动了70％的社会资金，这是国有资金与民间资本相结合，确保基础设施建设项目顺利进行的一大创举，也是上海城建投融资进一步改革的发展方向。 　　这是一个重要的变化。对此，有专家形象地喻为“四两拨千斤”。前几年，上海的不少重大市政工程往往是由城投公司独挑重担。而现在，则要逐步建立起多元投资机制，变“城投”一家投为社会各方投资，以更好地发挥国有资金的控制力、影响力和拉动力。 　　正如上海市市长陈良宇所指出的那样，上海城建投融资体制改革经历了三个阶段。第一阶段是从上世纪80年代中期到90年代初，以建立举债机制为重点，扩大政府投资规模。第二阶段在90年代中期，以土地批租为重点，大规模挖掘资源性资金。而现在正处于第三阶段，即以资产运作为重点，用更市场化的方式吸引各方投资。其核心就是把更多的社会资金引进城市建设领域。 　　眼下，上海城建投融资体制正在酝酿新一轮变革。比如，对于一些经营性的公用事业项目，像煤气和自来水都将逐步推向市场，允许和鼓励国内外资金进入，从而达到转换经营机制，完善法人治理结构，降低管理成本的目的。而政府功能主要在于引导、管理和监督。 　　在不少专家看来，这是上海在经营和管理城市方面的又一次重要探索。 　　说到底，要经营管理好一座城市，其关键就在于必须遵循市场经济规律，盘活存量资本，搞活增量资本，激活无形资产，加快建立城市建设投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化的新体制，加大基础设施建设的投入，实现城市建设的可持续发展。最终形成“政府引导、社会参与、市场运作”的城市基础设施投融资新格局。 　　不过，对于城投公司来说，接下来的融资任务丝毫没有减轻。目前，像浦江两岸开发、“一城九镇”建设、合流污水治理三期工程和沪崇苏高速通道等影响深远的重大工程，都已陆续动工或提上议事日程。城投公司依然要当好上海基础设施“投资主体”的角色。与此同时，在高国富看来，城投公司还有一项重要工作，就是要进行资源整合，用市场经济的手段来运作管理好现有的1200多亿元资产，为城市建设筹措更多的资金。 　　换言之，身为上海城市建设“粮草官”的城投公司，其自身功能正在悄悄发生变化。正从一个单纯的投融资公司，向上海城建的资本运作中心和资产管理中心转变。在这种变化的背后，其实是上海这座国际化大都市，在城市基础建设经营管理方面探索的不断深化。