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公益性建设项目法人的缺位及存在问题
公益性建设项目的显著特点是消费的非排它性，即具有“灯塔现象”，其可以服务于全社会，但难以取得回报。例如常见的防洪工程项目，虽然在防洪工程保护区内成千上万个企事业和居民的生命财产得到了安全保障，但是，除非政府采取强制性的措施，否则要他们为此支付费用和承担责任是相当困难的。当然这对一般企业而言，不会也无法提供公益性建设项目及相应的运行管理。因此，对公益性建设项目世界各国基本上是由政府利用纳税人的钱来投资建设和建成后的管理。
由政府投资建设项目，谁是项目法人？谁对项目的立法、筹资、建设实施过程中的管理和建成后的经营和管理负责，即对整个项目周期负责？显然，作为出资方的政府是不恰当的。根据现代企业制度理论，公益性建设项目的项目法人实际上是缺位的。如何解决公益性建设项目法人的缺位问题，可以说是个世界性的难题。
我国自1996年后，随着建设项目法人责任制的推行，工程建设管理体制改革取得了很大进展。但对公益性建设项目，由于真正的项目法人的缺位，大部分地区或工程项目上是采用传统的建设管理模式：由政府部门出面临时组建项目法人，即所谓指挥部或项目部，实质上其是在经济上不承担投资责任，在管理上又没有明确约束的项目管理班子。这种项目法人的组建方式一般为：项目班子临时组织，班子负责人由政府部门任命，项目班子成员由负责人或政府部门确定。这种建设项目的组织管理模式的缺陷主要表现在下列几方面。
（1）项目管理班子为一临时机构，不可能有较为全面的建设项目管理经验。
（2）项目班子主要负责人由政府部门领导兼任，项目班子由政府负责组建，这本质上又在某一程度上存在政企不分和责任主体不明确的问题。如某一水利建设项目，项目负责人由政府部门领导兼任，结果在工程招标中，政府部门领导干预严重。某一标段在确定中标单位后，后应个别领导的要求，又拿出其一部分进行分包，这从工程招标和工程合同管理的角度看是不允许的。另一方面，项目班子主要负责人由政府部门领导兼任后，工程建设项目相应的代表政府的监督往往造成缺位或形同虚设。缺乏有效监督，可能会给少数政府贪官有机可乘，出现“项目上马，贪官下马”的局面。
（3）由政府组建的项目管理班子，在项目完成并转入运行后，往往会形成人力资源的不合理配置等问题。
公益性建设项目法人的招标及合同公益性建设项目法人的招标及其依据
用招标方式选择项目法人，即由政府有关部门牵头，采用公开招标方式选择某一个具有公益性建设项目管理能力、符合公益性建设项目管理要求的企业法人作为其项目法人，由其来负责对该公益性建设项目的管理。在此基础上，该企业法人在征得政府有关部门意见的基础上，确定项目建设经理，并由其组建项目部。该项目部代表企业行使项目法人职责。
项目法人确定后，政府应与企业法人签订建设项目的建设管理合同。与此同时，企业法人一般也可用合同的方式与项目部和建设经理分别签订目标管理协议，并接受政府有关部门的监督。这里候选的企业法人应是从事工程建设的法人，可以包括：设计单位、施工企业、工程监理公司、工程总承包公司和工程咨询公司等。
施工项目或设备采购招标，价格是一重要因素，甚至是一决定性的因素。对建设项目法人招标，费用当然是一影响因素，但并不是最重要的、决定性的因素。一般应综合考虑下列几方面，并作为选择项目法人的依据。
（1）候选建设企业的信誉、社会评价、员工素质、工程技术和建设管理水平、财务能力和承担风险能力等，这是选择的主要标准之一。
（2）候选建设企业对项目管理模式、管理思想和管理方式的先进性，以及对工程建设的进度（工期）、质量和投资控制方式及控制措施的可靠性。
（3）企业经理管理能力，拟派建设经理的知识结构、自身素质、管理能力和工程建设管理的经验等方面。
（4）招标建设项目建设管理费用（即投标报价）的多少。
建设管理合同问题用招标方式确定公益性建设项目法人后，十分自然地政府有关部门要和中标建设企业签订一个建设管理合同，用合同的方式来明确其责任、权利和义务。这种合同与一般的施工承包合同有较大的差别，其主要包括的内容应有：（1）项目法人应有自行组织项目管理机构和人事任免的权利。建设项目管理不同于一般政府机关的管理，也不同于一般企业的管理，具有一次性、目的性、系统性和阶段性等特点。在项目法人确定后，应由他们自己根据项目建设管理的需要，去组织建设管理机构，聘任管理人员，决定分配制度。
（2）项目法人有权签订建设所需外部条件的有关合同。
（3）项目法人有权自主用委托或投标方式选择工程监理单位和设计单位，用投标方式选择施工承包商，同时也有接受政府有关部门监督的义务。
（4）每年在政府建设计划的基础上，项目法人负责编制工程建设实施计划，并严格执行之。与此同时，向政府有关部门申报需要协助解决的征地、拆迁和水、电、路等工程建设的外部条件。
（5）项目法人要按照国家有关规程、规范、标准和建设有关文件中的规定，对工程项目的质量进行严格控制。对由于管理不善、违章违纪而引出工程质量问题的，要以有关法规严肃处理。每完成一单位工程或每年均应对质量情况要进行考核，决定奖罚。
（6）以工程概算为依据，考虑物价等客观因素的影响，评价工程建设投资控制水平。一般不允许突破工程概算，突破者，部分风险由项目法人承担；节约者，同样按一定比例奖励项目法人。每年对投资控制水平进行考核，决定奖罚。
（7）规定对项目法人评价机制。政府应委托独立的工程咨询公司对项目法人的绩效定期进行评价，通过评价提出改进措施或奖惩建议。
项目法人及对项目法人代表的考核、评价与审计
建设项目是一次性的活动，及时对项目建设的绩效进行考核评价，对项目过程进行审计是完全必要性的。考核评价和审计可分项目法人和项目法人代表两个层面进行，并以每隔半年考核、审计一次为宜。
对项目法人的考核评价对项目法人的考核、评价可委托较权威的工程咨询公司进行，考核、评价的依据是国家有关法律法规、规程规范和建设管理合同，具体内容包括：（1）是否落实国家的建设法规和建设管理制度；（2）是否按照批准的建设文件组织项目建设；（3）是否按照规定的建设程序进行工程建设；（4）工程建设进度、质量和投资控制目标的实现程度。通过考核，对取得的成效给予充分肯定，并按建设管理合同进行奖励；对存在的问题及时加以指出，并提出整改措施，必要时可根据合同进行惩罚。
对项目法人代表的考核、审计项目法人代表，即建设经理，在工程建设项目中举足轻重，对其有必要进行严格的考核、审计，并辅以相应奖惩。考核、审计的主要内容一般应包括：（1）是否按国家的建设法规、建设管理制度和批准的建设文件组织项目建设；（2）在组织工程施工、材料和设备采购的招标中有无营私舞弊；（3）工程建设资金是否按工程概算要求专款专用，有无挪用或转移工程投资的现象；（4）是否有一套严格的工程项目管理的程序和制度；（5）工程项目建设目标的实现程度。对在工程项目建设中取得优异成绩者给予奖励；对业绩平平，甚至失误者，给予鞭策；对违反法律法规，触犯刑律的项目法人代表或建设经理，应依法追究其刑事责任。 |
