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这次会议，与其说是经验交流会，不如说是进一步抓好城镇体系规划编制和实施工作的促进会、动员会。重点在于贯彻党的十六届三中全会精神，确立科学发展观，进一步提高城镇体系规划的地位和作用。
一、要充分认识城镇体系规划的重要性
党的十六届三中全会提出五个统筹，核心就是社会、经济、环境可持续发展，就是要树立新的科学发展观。落实新的发展观其实就是城镇体系规划的核心内容，是规划要达到的目的。城镇体系规划要贯彻三中全会精神，在实现五个统筹中发挥重要的作用。
（一）从统筹城乡发展来看。城市有不同的等级，不同的等级意味着不同的分工。按照新古典经济学理论，大城市尤其是特大城市国际交易成本比较低，它的主要作用是国际交易的平台。中等城市是区域的交易中心和增长极。小城市是周边集镇的交易平台，集镇是农产品交易平台和服务体系。城市的等级是由市场范围决定的。中国一定要走大中小城市与小城镇协调发展的城镇化道路，这是由中国的国情和所处的经济社会发展阶段决定的。我们要有一系列不同等级、不同数量的城镇，形成金字塔形的城镇体系，为中国社会经济发展提供空间支撑。要通过合理的城镇化转移农村的富余劳动力。实现剩余劳动力的空间转移，一方面扩大了农村市场，另一方面减少农民数量，提高了农产品的生产效率，增加了农民收入。这是解决三农问题的根本方法。必须通过建立合理的城镇体系才能达到这个目的。合理的城镇布局有利于减少农民的迁移成本，减少农民向非农产业转移的成本和农民自身的创业成本。中国要在城镇化的过程中，完成五亿农村劳动力的持续转移，并同时实现农业的现代化和完成新型工业化，必须要有效减少农民迁移成本，降低农民自主创业的门槛。在这方面，小城镇将发挥重要的作用。城市与农村的发展是一种互动发展的关系，需要通过合理的城镇体系规划来实现。
（二）从统筹区域发展来看。经济活动的空间组织始终处于从均衡到不均衡，再到均衡的形成和演变过程之中。由于经济发展与城市化具有一致性，最初，先在空间上的某个点形成一个增长极，人口、资本、技术、贸易都向这个点上集中，然后再通过产品的交易过程向周边扩散。集聚与扩散的过程使区域经济发展从点到线，然后再连线成网，再从网到片。城镇化过程实际上就是这样一种不均衡发展的过程。美国在一百多年的发展中，大概有一半以上的州人口大幅度减少，有一半的州人口大幅度增加，人口分布非常不均衡。我们也有很多宜居的城市和地区，比如珠三角、环渤海、华中和长三角，为整个中国的城镇化做了贡献，中国最终会在这些地方形成若干个城市连绵带。高速发展的城镇化在空间上的增长过程是非线性的。当某一城市GDP的增长连续几年超过10%%，人口迁入量连续几年超过5%%，郊区与城区的地价达到一定比例的时候，就会产生跨越式发展的势头。这个时候如果能够通过城镇体系规划，合理安排卫星城或卫星镇，实现大城市有机的疏散，就可以防止“摊大饼”式发展。选择不同的跨越模式，机会成本是不一样的。按照走廊式、双中心式、指状式和多组团式这样一个排列顺序，跨越成本一个比一个高。城市跨越发展有许多机遇，各类开发区、大学园区、度假区、高新园区和国家重大的基础设施的布局都为城市跨越式发展奠定了基础。我们犯的错误是把园区建设与城市的有机疏散相割裂，让各类开发区的规划建设游离于城市规划区之外，从而造成城市“摊大饼”与开发区圈地两个毛病并发，成为影响区域健康发展的突出问题。选择适当的跨越模式，统一进行规划调控，准确把握跨越的时机是非常重要的，这都需要通过城镇体系规划来安排。
城市是区域的增长极，是区域的核心，而区域是城市的载体、支撑和扩散的腹地，两者不能分割。在城镇化高速发展的过程中，今天的农村也许就是明天的城市。要实现区域整体的可持续发展，必须要以区域的眼光切实解决好建设用地与非建设用地分类，必须从区域的角度考虑大中小城市之间的相互联系。城镇体系规划的主要任务就是以区域的眼光，区域的角度，区域的层次理解这些问题。
我们可以这样认为，城镇体系规划是具有中国特色、符合中国国情的区域规划。城镇体系规划，本质上是一种区域规划。这种区域规划着重在对区域中经济发展强度和人口密度比较大的点进行空间分布的表达、描述和分析。因为其他大部分区域基本上是保护区和农业区和不宜建设开发用地，只有城镇人口集聚的地方才有大量的建设活动，只有这些空间的点需要我们加以深入细致的分析，对它们之间的相互作用进行研究，并在发展空间整体上进行合理的布局。城镇体系规划实质上是适应我们当前经济社会发展阶段特点、针对我们城镇化面临问题的最有成效的区域规划的组织方式。
（三）从统筹经济与社会发展来看。城镇化的过程不仅仅是人口的空间迁移，更重要是社会文化的转型，以及由此引发的经济体制变革的过程。我国城镇化的过程是由市场化发动并相伴随的过程。为什么改革开放以后城镇化水平迅速提高了（约是改革开放前的8～10倍），由经济体制的改革释放的市场机制发挥了至关重要的作用。城镇不仅仅是经济的中心，更是文化、教育的中心。现代的城市文明是由制度文化、大众文化、精神文化等多种文化复合的多面体。城镇体系规划要研究这些问题。现阶段城市化的重要动力是工业化，城镇化的过程也是工业文明的扩散过程。工业文明跟农村文明是两个有区别的文明体系。城市经济的发展越来越依赖于人才的吸引和争夺。在现代经济的发展中，资金、技术、生产资源都跟着人才流动而流动。今后城市发展的关键是你能不能吸引到更多的人才。良好的城镇体系规划首先就是尊重人才，尊重市民，尊重自然，尊重历史和地方文化，创造吸引人才的宜居环境、创业环境、就业条件和社会条件，以及生态空间。从城镇化的动力机制的变化来看。城镇体系规划要规划到今后二十几年，我国城镇化力争从现在的接近40％左右到将来的65％～70％，我估计就是在三十年之内完成，那时，我国大部分地区都将进入后工业发展社会，进入到第三产业对城镇化起决定性的作用的时期，将在许多城市形成庞大的文化产业等第三产业。城镇体系规划要研究这些问题、把握这样的发展趋势。
（四）从统筹人与自然和谐发展的角度来看。第一，城镇化必须立足于我国人多地少水缺，石油储备短少这样一个自然资源现状。我国的城镇化必须要适应这种现状，必须要切实保护好农田，水源地，自然景观，文化遗产等宝贵的资源。要通过城镇体系规划统筹安排，处理开发、利用与保护的关系，处理好眼前利益与长远发展的关系。第二，美国等发达国家在城镇化的发展过程中出现了郊区蔓延。造成了很高的经济成本、环境成本和社会成本。如果这种郊区蔓延借助机动化的浪潮在我国发生的话，这对于人多地少、资源分布极端不均衡的中国将是灭顶之灾。我们要力求在城镇体系规划和城市规划的调控下做到紧凑的城市开发布局和开敞的生态空间相结合，以实现人与自然的和谐发展和社会经济的可持续发展。
（五）从统筹国内发展与对外开放来看。第一，我国加入WTO和经济全球化的过程必然会深刻的影响我国的城镇化。获得诺贝尔经济学奖的美国经济学家斯蒂格利茨曾经说过，在全球产业转移的过程中，制造业转移到中国是不可避免的，因为中国有其他国家没法与之竞争的优势，其他国家必须通过产业高端化来应对这种挑战。这段话不仅对国与国之间有用，对我们省与省之间也有用。比如说珠三角的劳动密集型产业肯定会转移，要避免转移带来的产业空心化，就必须发展相应的高科技和技术密集型产业，没有这样的高端化或者高端化的速度比较慢，空心化就很难避免。第二，从提高区域竞争力的要求来看，通过合理的城镇体系规划可以形成以大都市为主导，若干个不同等级、不同职能的城镇组成的联系密切，分工合理、结构紧凑的城镇密集区或者是大都市区，作为基本的单元参与国际竞争和分工，这是一个必然的趋势。所以以一个城市群或者都市圈来参与国际的分工是必然的要求。这是提高地区和国家竞争力的必然趋势。第三，全球化所导致的产业转移，或者被迫进行的结构调整和产业的空间重组已经成为影响城镇体系协调发展的主导因素。有一种城市，本身具有高度聚集和集群化的工业化产业化，通过高度专业化的产业切入到全球产业链的某一个节点，在整个生产链中占一个段落，并力求从低端到高端的不断演变来适应全球化。从产业的集群演变到城市的集群，以城市的集群应对全球化，这也是一条路子。尽管没有大城市，却同样能应对全球化的挑战，主要是以集群的组织结构参与全球产业分工。
二、进一步提高城镇体系规划编制的科学性
城镇体系规划还存在许多问题。一是城镇体系规划从上而下单方面编制占主导地位，上下结合的比较少。二是偏重于技术性，轻视政策性和实践性。三是规划局限于封闭的地域，考虑开放性、不是全球化。四是没有脱离计划经济的模式。五是忽视了城市之间的协调和互补性。六是城市规划与发展计划和其他的专业规划脱节，包容性不强。七是规划常常受到长官意志的影响，说变就变。八是规划的实施性很差。解决这八个问题的核心是提高城镇体系规划的科学性。
第一，规划要讲究战略性，要加强战略研究。没有战略研究，就事论事编规划是做不好的。战略研究必需要强调连续和跟踪，强调过程的一致性，要不断地对战略规划进行深化。要有一个常设的战略研究机构，要有专门负责研究战略规划的人才群体进行连续作业，要从间断性地编制研究转变到不断跟踪反馈。
第二，目标设置的合理性。过去城镇体系规划是以自我为中心来决定编制目标，今后，要以“五个统筹”为核心做到几个体现，第一是体现城镇化和城镇发展与区域经济发展的内在联系，第二是体现市场经济体制下的政府调控特色，第三是体现城市与人口、经济、资源、环境的协调，以及城乡可持续发展，第四是体现对现阶段发生的问题的解决方案。总之，城镇体系规划要突出整体性、综合性。
第三，揭示问题要有针对性。规划本身一个很重要的任务就是针对问题提出对策。当前存在着这么几类矛盾：工业化与城镇体系之间的矛盾，城镇化与资源有限之间的矛盾，人口集聚与空间优化之间的矛盾，污染的加剧与人居环境之间的矛盾，城镇体系空间组织结构对产业结构的影响，进而与国际产业转移之间的矛盾。做一个规划，无论哪个层次的规划有两点是最重要的，第一是目标明确，第二把问题找对。根据合理的规划目标，科学地、有针对性地分析和认识问题，才能够梳理出“管用的”战略和策略，这是最基本的道理。
第四，空间布局的前瞻性。全球化造成高科技和知识类的产业、文化产业在地理空间上的高度集中，一般性的制造业在全球分散。既有越来越高度集聚的产业，又有越来越分散的产业，这两类产业在空间布局上是不一样的。每个城市和每个区域，要对自己的发展阶段和发展趋势有一个正确的判断，自己的现阶段目标针对的是哪一类，就对哪一类做出应对。同时，与全球化相伴随的信息化和机动化，以及现在物流产业的发展，使城市区位的变化非常频繁。另外，在全球化的促进之下，产业总是向着成本比较低的地方变动，形成了一系列的产业集群，这种产业集群使得小企业、小城市也能切入到全球的生产链中。这对形成跨空间、跨地理、跨国界的城市功能辐射起了很大的作用。规划必须要研究这些问题，不同时代的经济对城市有不同的空间要求，区域城镇体系的空间布局必须要有前瞻性。
第五，政策策略的有效性。首先，以目标和问题为导向的公共政策研究是整个规划体系中的薄弱环节。政策策略无效，规划也无效，规划就成了墙上挂挂的废纸。西方规划体系从物质性的规划为主转向公共政策的研究，是一大跨越。我们走得比较慢。要认真补好这一课。
第六，规划调控程序和内容的规范化。这个规范化包括了四方面的内涵。首先，政府必须要做市场做不了或者现阶段做不了，做起来不合算的事情。其次，必须要推行管治理念，调动各方面的积极性。第三，要符合法治的原则。第四，要有合理的决策程序。
三、切实强化城镇体系规划实施的可操作性
（一）省域城镇体系规划要发挥六大功能。第一，发挥上下衔接的功能。主要是上与全国城镇体系规划纲要的衔接，与城镇群规划的衔接，下与都市区规划，市、县域城镇体系规划和城镇总体规划的衔接。第二，发挥重大基础设施布局的综合指导功能。包括对基础设施的布局和建设时序的调控。第三，要发挥协调重点镇、卫星镇、专业镇布局的功能。建设部正在牵头确定全国的重点镇和优惠扶持政策的制定。我们坚持两个原则，第一是依据各省城镇规划体系里确定的应该重点发展的城镇，第二是根据城镇的经济增长潜力分析。重点镇、卫星镇、专业镇，三类镇的布局要能够与城镇体系规划相符合。第四，要发挥资源保护和利用的统筹功能。城镇体系规划一个很重要的内容不仅是哪些地方可建，更重要的是哪些地方不可开发，或者哪些地方的开发建设将对生态环境很敏感应限制开发。资源要分区，开发要有许可，土地要建立台帐制度。第五，要发挥重大开发建设项目定点的功能。要给省域重大的开发项目颁发“一书两证”，尤其是规划“选址说明书”。比如各类园区、各类开发区的建设要与卫星城、卫星镇相匹配、相融合，重大的基础设施和公益设施的布局建设要符合城镇体系规划的要求。第六，要发挥城市之间的竞争与合作关系，避免城市各自为战，搞小而全，大而全。
（二）要完善基础工作。第一，要完善地方立法工作。各省要积极着手制定本省的城镇体系规划条例或实施办法，一要明确省域城镇体系规划的性质、地位和作用；二要明确管理机构的任务、权限和职责；三要明确实施的程序，要落实一书两证。通过省人大立法或省政府令取得法律地位。第二，要建立相应的经济引导政策。有的地方建立了城镇化的基金，引导规划的实施。有的地方有财政补贴，税收优惠。许开发和不许开发的区域应该实行差别税收，在不许开发的地方设立开发区就不能有优惠政策。这些需要我们在规划中主动提出来。要通过特许经营与市场的办法相结合，突破行政区划的限制，实现基础设施共建共享，达到开发行为引导的目的。第三，要动员社会力量和民众参与。包括动员相关政府部门参与、专家学者的参与，动员地方各级政府的参与，要通过公开的程序编制和实施规划。同时，还要经常向人大、政协汇报城镇体系规划实施的情况和问题，汇报和宣传城镇体系规划的作用。第四，建立定期的评价报告制度，对规划进行跟踪、研究、反馈、修订。第五，要发挥和落实一书两证制度的作用。一方面要明确一书两证的地位，另一方面要明确建设厅的地位和作用，同时要明确省规划委员会的规划审批和跨区域协调和落实的作用。
总之，城镇体系规划工作必须要实施五个转变：第一，由重产业的空间布局转向城镇开发适应性和城镇基础设施公益事业发展并重；第二，由指导城镇经济发展为主，转向经济社会发展和提高居民生活质量并重；第三，由重规划内容、轻规划实施转向科学编制规划和严格实施规划并重；第四，由开发利用资源为主转向开发利用和管理保护资源并重；第五，由单纯的审批式的规划管理转向综合应用法律、经济和行政手段强化规划的实施管理。 |
