拆迁变法需要“顶层设计”

　　备受关注的“新拆迁条例”二次征求意见稿近日正式揭开面纱。根据“新拆迁条例”二次征求意见稿，强拆的权利没有给予行政机关本身，而是要向法院申请进行强制搬迁。据北京大学法学院副院长沈岿透露，法院有相当一部分同志认为取消行政强拆不符合我国的现实情况。最终的条例是否会有行政强拆的规定，还有待观察。

　　法律法规是平衡利益关系的规则，其出台过程中争议越多，说明利益格局的调整就越深刻越广泛。从这个意义上讲，立法过程中争议越大，反倒越有助于各种利益主体之间的博弈，使得立法更加完善。第二次征求意见稿较第一稿有了更多亮点，就是这种充分博弈的结果。

　　近年来，强制拆迁引发的事故，其中一个重要的因素是，一些地方政府为了追求可以彰显政绩的GDP指标，在拆迁过程中集运动员和裁判员于一身，使得被拆迁者缺乏可以诉诸的救济途径。至少从理论上讲，把强制拆迁的决定权，由行政机关变化成司法机关，可以改变这种程序上的不正义。

　　不过，强制拆迁的问题，本质上并不是强制拆迁的主体是谁，而是权力是否能够得到有效的约束。之所以要让司法来主导强制拆迁，是因为在权力的架构中，司法机关是说理的地方，以说理作为逻辑基础的强制拆迁，可以克服以蛮力为基础的强制拆迁很容易引发“以暴制暴”的弊病。

　　在拆迁变法中，要使得强拆主体的变更有实质性的进步意义，司法权应得到保障，同时司法机关必须对法律精神有绝对信仰，否则，强拆主体的变化，不过是“城头变幻大王旗”，使得强拆的利益链条上，又增加了一个司法机关介入的环节而已。

　　这些问题的深刻性和复杂性，显然不是一个仅仅是行政法规的条例所能解决的，而要涉及到整体改革的推进。对此，刚刚结束的中央经济工作会议有一个响亮的提法，加强改革的顶层设计。所谓顶层设计，简而言之，就是当改革进入深水区，改革不能只是局部的突破，而需要从全局的高度进行总体构想和战略设计，使得任何一项牵一发而动全身的改革都能够有整体改革形成的推动合力。强制拆迁的问题，追问下去，涉及到发展的理念、政绩考核的标准、司法的相对独立性等等更为宏大的命题，没有推进改革的“顶层设计”，强制拆迁主体的变化意义难以体现。