政府与个人可以双赢——征地程序的司法性

　　制约可能是力量的渊源，这并非自相矛盾，而是一种充满悖论的洞见。

　　——斯蒂芬·霍尔姆斯

　　“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史”（F·弗兰克福特大法官）。没有正当程序，公权的滥用就不会遇到任何障碍，一切权利都将因其不可操作性而变得毫无意义。而且正当程序不仅对保障私人权利不可或缺，事实上也对提高政府行为的效率与可接受性大有裨益。“不是所有的请求都会如愿以偿，但耐心的听讼却苏暖胸膛”，这个古埃及著名的训诫即一定程度上说明这一点。

　　土地（及地上的房屋）不仅仅是财产，而且是私人的重大财产与安身立命之本；而土地征收乃是直接剥夺私人房地产的行为，因此征收不仅当然应循序正当程序，且正当程序对其要求也更为严格——因为正当程序原则不仅普遍适用，而且还要根据所适用的具体事项的不同而变通。

　　当下土地征收引发的恶性事件已令国人审“美”疲劳，其重要根源正在于正当程序仍然缺席。2011年颁布的《城市国有土地上的房屋征收与补偿条例》尽管已有不少改进，但与理想仍相差甚远。限于篇幅，兹先从征地程序的司法性说起。

　　一般而言，土地征收程序必须是“根据合理的法律原则，遵照诉讼和证据规则而实施的充分、公正的司法程序”。如何才算充分、公正的司法程序？

　　征收裁决者中立

　　“自己不能做自己案件的法官”乃正当程序的两大基本内涵之一。征收是对私人重要财产的最重大限制，可否征收与如何补偿不能由征地方（或用地方）自己说了算，而必须依照职能分离原则，由中立性的裁决者决定。

　　因此，符合法治原则的征地模式是，征地方不得自行作出征地决定，必须向中立的裁决者（不同于我国之前“城市房屋拆迁”中对补偿异议的“裁决”，因为这只是在拆迁决定作出后对补偿争议的裁决）提出征收申请，由其进行听审、裁决。

　　例如，在美国，尽管议会有权决定征收裁决机构的具体形式到底是法官、委员会还是一个裁判机构，但无论如何，征地听审都要由一个公正、无偏私的法庭进行；日本的征收裁决者是专门设立的、具有高度司法性和专业性的收用委员会，委员的地位和身份保障类似于法官，可独立行使其职权，不受任何干涉；而法国则直接规定征收的裁决权属于普通法院（普通法院中专设公用征收法庭），因为普通法院独立性最强，法国人认为普通法院才是个人权利的最好保障。

　　及时且充分告知

　　告知是正当程序的最起码要求，也是当事人知情权的内在要求。征收裁决乃是一种（准）司法程序，因此征收裁决的告知几乎与正式司法诉讼的要求相同，这样更有利于确保被征收人切实获知与其利益相关的信息，更好参加征收听审与抗辩。

　　例如，告知不仅应在征收听审前提前进行，而且还要给当事人留出足够准备抗辩的时间（如德国法规定的期限是一个月）；必须以书面形式而绝不能采取口头方式；必须以个别主义的方式告知（即对被征收方要逐个通知），而不能仅采取公告等推定告知的方式，以确保当事人知悉；还必须将征收方案的内容与当事人的权利义务详细告知，并使之清楚地了解听审的时间、地点等等。违反上述规定的，征地申请即为无效。

　　正式听审

　　正当程序的最核心要求是听取利害关系人的陈述、抗辩，而且对当事人利益影响越大，听审程序就越应严格。由于土地征收对私人权利影响重大，因此法治完善的西方国家一般要求征收裁决采取正式听审的方式，以充分保障利害关系人的陈述、抗辩权。

　　听审要求采取开庭审理并以公开为原则，以确保当事人充分地陈述、辩论与质证和程序的公开、透明。例如，美国法要求财产所有人有权出席听审、表达意见、出示证据、对有关应否征收、如何补偿的事实、证据和请求，进行辩论、质证。“如果在听证中没有给财产所有人提供一个这样的机会，就违背了正当程序”；而且，如果征收方“不能表明其具有征收的权利，法院会根据财产所有人的抗辩驳回征收申请。在未先行确定财产所有人在答辩中提出的问题，法院不得继续进行征收程序”。

　　而且，所有的利害关系人都应当有权参加庭审。一般而言，征收裁决程序参加人的范围极为广泛，参加人不仅包括征收双方当事人，而且由于征收涉及公共资金的使用，所以不能排除纳税人的听审资格。

　　为避免听审过程流于形式，征收决定必须根据听审案卷笔录，并以合议的方式做出。裁决既可能是准许征收请求，也可能是驳回。裁决书的内容，尤其对于影响当事人权利义务的事项，应尽量具体，并应说明做出裁决的理由。