规划环评给城市发展带来什么?

如果让你来给城市化、城市规划和规划环评来做一个形象的注解，你会怎么想？ 　　“城市化的发展就像一辆奔跑的火车，城市规划就是轨道，火车越提速，轨道刚性越高。非洲、拉丁美洲为什么出现了城市病？就是因为火车头跑得太快，但轨道没有设置好，以及管理机制不完善。”专家们这样认为。 　　那么规划环评在里面能够起什么作用？显而易见，规划环评就像火车前方的信号灯，如果没有信号灯的指引，火车也许将偏离轨道。 　　这样的比喻你或许认为不恰当，但是它让我们从某种角度认识了三者之间的关联。 　　近年来，“规划环评”一词开始频繁地进入我们的视野。就在刚刚结束的“战略环评在中国”国际研讨会上，有关专家发出呼吁，应加快对快速扩张城镇化地区实施规划环评。 　　力避传统城市规划缺陷 　　新闻背景:目前绝大多数城市的建设规划没有环境影响评价的内容，有些城市的规划一两年一变样，随意性极大，常出现工业区和生活区混杂的尴尬局面，使当时符合环境标准的工业项目，一段时间之后常常因为城市规划的变化(例如在附近突然兴建生活区)而变成环境安全高风险项目。 　　“由于城市规划导致城市发展缺陷或者弊端的案例，我们可以找出很多。例如北京的发展模式目前是这样一环一环的来进行，从环境角度来看，这样的‘摊大饼‘的方式，将多种功能集中在相同的区域，造成了这一区域的污染强度过大。这样的发展模式是不是适合北京城市发展的现状，需要北京重新进行梳理和思考。”11月9日，清华大学环境科学与工程系刘毅博士对记者说。 　　又比如滇池，虽然这是一个区域概念，但是滇池的污染很有说明性。刘毅说，在上个世纪五、六十年代，滇池的水生生态系统、水质都相当好，但是由于围湖造田，农业获得大规模发展，导致目前整个滇池一圈基本都被花卉、蔬菜、养殖业包围。这样一来，一方面它们离滇池非常近，使滇池不堪重负，另一方面，滇池距离昆明市距离也很近，城市扩张和沿湖周边的农村生活污染给滇池水质造成很大压力。我国从上个世纪七十年代就开始治理滇池，但是积重难返，治理难度可想而知。虽然当时还谈不到规划环评，但是这个案例告诉我们一个简单的道理:那就是从源头上早期预防，早期控制。如果你不这样做，那就只能在环境问题出现后，不断进行修修补补工作，延续末端治理的思路，这样的发展模式和治理模式，将带来严重的环境后果。 　　中国环境规划院副院长、总工程师王金南则告诉记者，经过几十年的发展，我国的城市规划得到了全社会前所未有的重视，但是随着城市人口规模的扩张，城市土地资源、能源、水资源的日益紧缺，城市生态环境危机的加剧和可持续发展战略的提出，如何处理城市发展与人口、资源与环境压力的矛盾，成为传统城市规划面临的最为严峻挑战，且在我国现阶段表现得十分突出。他认为，必须采取必要的措施来应对这些挑战。他说，为了保证城市规划符合可持续发展的要求，还必须对城市规划进行环境影响评价。 　　规划环评合理布局城市发展 　　新闻背景:按照《环境影响评价法》的要求，近两年我国部分城市已经开始了城市规划环境影响评价工作的实践，大连市、武汉市、邢台市、无锡市、天津市等城市进行了城市规划环评的试点。 　　来自国家环保总局的统计资料显示，从2005年8月开始，环保总局在全国范围内启动了典型行政区、重点行业和重要专项规划等3种类型的规划环评试点，其中典型行政区包括内蒙古、山东、广西、新疆、江苏、大连、武汉、宁波、无锡、临汾等10个行政区；重点行业包括铁路、石化、铝业等3个行业；重要专项规划包括湖北省“十一五”规划纲要、重庆市三峡库区重点产业发展规划、宁东能源化工基地规划纲要等8项规划。 　　“开展规划环评，对城市规划实施后可能造成的环境影响进行分析，并提出预防或者减轻不良影响的对策。尽管这些措施不能马上见效，但对城市规划成果的实施和促进城市规划学科自身完善具有重要意义。”王金南这样评价规划环评对于城市发展的影响。 　　事实上，从目前全国一些开展城市规划环评工作的现状看，规划环评已经开始显现作用。如大连市通过规划环评，将环境因素系统地纳入经济社会发展的综合决策中:针对原规划拟定的石化产业空间布局分散问题，提出“集中布局，整合资源，推动石化产业集聚发展”的措施，对于控制石化产业可能引发的环境风险起到了积极作用；针对其岸线产业布局散乱、滨海生态破坏较为严重的问题，提出“以自然岸线保护为核心，根据近岸海域环境容量统筹规划港口资源开发利用”等调整建议，有力地促进了沿岸线产业的整合和滨海湿地资源的恢复；在城市发展指标体系中，提出进一步调整中心城市用地布局等刚性指标，从源头上避免了用地性质改变对基本农田、饮用水源地、自然保护区、水土保持区等环境敏感区域产生的不利影响。四川大渡河流域开发规划环评从生态影响、移民安置、耕地资源承载能力等方面深入分析规划的合理性，提出推荐方案，对开发总体布局和结构进行重大调整，较原规划方案减少淹没耕地2.8万亩，减少淹没县城两座，减少搬迁人口8.5万人，有效维护了流域社会和生态系统的稳定。河南省平顶山市通过开展规划环评，提出在由资源型城市向资源综合开发利用城市转型的过程中，要做好“增量”控制与“存量”调整的统筹安排，按总量分配产业发展指标，以减排污染促进产业升级，对传统的重污染产业实行以新代老、关小扶大，将落后的产业和企业清空、剥离，腾出环境容量给效益好、污染少的企业和项目，为完成全市的污染物减排任务提供了可靠保证。 　　转变观念推动规划环评发展 　　新闻背景:城市总体规划是从城市发展空间与结构和功能为定向，对城市交通、道路系统、城市景观、市政基本设施等因素对未来城市发展编制的规划。而规划环评是从自然生态、资源与能源的可持续利用等方面给规划提出建议，二者相辅相成，目标都是为了实现城市可持续发展。 　　王金南认为，城市规划与规划环评是可以做到相互融合、相互促进的。城市规划与规划环评的融合不仅能够有效解决规划环评现状存在的问题，而且能够有效促进城市规划的生态化，促进城市的可持续发展。具体地讲，城市规划逐步向生态化方向发展，可以为规划环评的发展和完善提供一种新的思路和方法，而规划环评参与城市规划的全过程，可以优化城市规划过程，促进城市规划自身的完善和提高。 　　但是，他进一步指出，要在城市规划中将环评真正纳入并切实发挥作用，需要做到以下几点:一是在规划目标上，城市规划的目标必须与规划环评的目标保持一致，即将实现城市可持续发展的目标作为两者的共同目标；二是在城市规划过程中，规划环评要在城市规划的全过程中介入，而不是规划在前，环评在后，打时间差，只有这样，才能保证规划的每一步进程和每一个方案进行环境可行性把关，避免规划成果的颠覆性修改；三是在法规制度上，城市规划管理制度与规划环评管理制度要打破隶属于不同行政部门的界限，做到两种制度的协调统一，不能相互矛盾，城市规划的报批必须有规划环境影响评价报告意见；四是在编制人员上，在城市规划编制过程中，技术人员的组成应是多学科的，特别要考虑环保部门和资源管理部门的人员参与。 　　而刘毅则认为，我国的战略环评乃至整个世界的战略环评发展目前正面临3个突出的问题，即思想观念的转变、体制的革新、技术的创新。他着重指出，目前在很多地方规划环评步履艰难，根本原因在就于观念尚未转变。因为做战略环评、规划环评并不是对城市规划的批判或否定，而是要将资源环境承载力系统地纳入规划，将其作为区域发展的前置条件，引导整个城市地区的协调和可持续发展。战略环评不仅仅是技术层面的问题，其作为可持续发展的重要制度保障，最终将推动政府决策的科学化和民主化。但是人们这种观念的转变需要一个长期的过程，特别是需要得到各级地方政府的支持。他建议国家有关部门应设立专项经费，重点开展大尺度、区域性的战略环境影响评价，比如针对长三角、珠三角、京津冀等进行整体的战略影响评价的评估。因为我们快速发展的城市化进程，决定了我们必须把眼光放得更长远一些，想得更多一些。