快速城市化地区如何规划 南京探索出“江宁模式”

南京市江宁区，苏南横空出世的又一条龙，连续多年经济高位健康快速发展，地区生产总值、财政收入、全社会固定资产投入、实际利用外资等，在全省均名列前茅。

经济发展成绩骄人，城市化发展同样醒目。怀抱南京禄口国际机场，这里是对外开放的“省门第一站”；坐拥即将建设的亚洲第一大铁路客运站——京沪高铁南京南站，这里将成为未来京津与长三角两大经济带高速走廊的重要枢纽；正在全面开工建设的南京地铁一号线南延，在江宁境内蜿蜒17公里；得天独厚的 “空港城”规划也已浮出水面……

经济蓬勃发展，城市面貌日新月异，作为指导地区发展、引领城市建设的龙头——规划在其间作用显著。“十七大”报告提出了“提高自主创新能力，建设创新型国家”和“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的新要求，江宁的规划工作如何应对城乡统筹发展？如何服务经济又好又快发展？是否符合科学发展观的要求？带着这些问题，我们对江宁规划进行了深入的调查。

我们发现，2003年6月正式成立的江宁区规划局，在区委、区政府的正确领导下，在南京市规划局的指导帮助下，大胆探索，勇于创新，规划工作重点从满足城市发展需要的“任务完成型”，向引领城市发展、提升城市内涵和彰显城市特色的“务实引领型”转变，在加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展方面做了积极探索，为江宁的“两个率先”作出了积极贡献。

2006年12月27日，“快速城市化地区规划管理实践创新”研讨会在江宁举行，与会的建设部、国务院研究室领导和来自全国各地的规划专家，充分认可江宁区规划局的创新实践，认为江宁区规划局在体制设立、管理机制、内部制度等方面，创造了可以给快速城市化地区借鉴的“江宁模式”。

多顶“桂冠”后的累累硕果

10月23日，省档案局、省建设厅、南京市档案局等组成的专家考评组给江宁区规划局亮出高分，江宁区规划局在全省规划系统第一家顺利晋升为省档案工作特一级标准单位，进入全国档案管理先进行列。

11月3日，江宁区规划局省青年文明号授牌仪式隆重举行，这是该局成立4年来，坚持把创建“青年文明号”作为服务江宁规划、争创一流业绩取得显著成效的又一标志。

4年多来，江宁区规划局荣获的“桂冠”何止这两顶：“省建设系统行政执法先进单位”，“市规划工作先进集体”，市首批“行风建设示范窗口”，“市信访文明接待室”，率先在全国规划管理部门通过ISO9001国际质量管理体系认证，全区行风评议中连续4年争先进位，4次被区委、区人大、区政协联名评为“办理人大代表建议、政协委员提案先进集体”……

荣誉的背后是全局上下团结奋战的累累硕果。

2000年以前，江宁只编制了《江宁县县城总体规划（1983-2000）》、《东山城市总体规划（1992-2010）》和《江宁县域规划（1999-2010）》，详细规划和城市设计是空白，这种规划编制体系严重滞后于城市建设，无法适应发展要求。

规划好，才能引领地区又好又快发展。2003-2005年，在市规划局的指导和帮助下，江宁区规划局先后组织完成了《东山城市总体规划（2003-2010）》调整，《江宁近期建设规划（2004-2007）》，东山新市区老城区、百家湖、九龙湖、教育功能区、岔路口、东善桥-秣陵等地区控制性详细规划，人防、商业网点专项规划等一批规划成果，实现了总规全覆盖，控制性详细规划与专项规划零突破。

2005年以后，随着江宁区委、区政府提出“无缝对接，全面融入南京主城”的要求、地铁一号线南延和宁杭高速等重大基础设施的相继开工建设、行政区划调整以及《江宁区国民经济社会发展“十一五”规划》的出台，江宁区规划局进一步提高控规覆盖率，在市规划局直接指导、协调下，重点开展控制性详细规划和城市设计工作，完成了“一轴二城三镇四块”规划编制。一轴为百家湖-九龙湖地区轴线城市空间设计；二城为禄口新城和滨江新城总体规划；三镇为江宁、湖熟、陶吴三镇研究；四块为人民大会堂地块、秦淮河酒吧风情一条街、秦淮河零点段、谷里南部地区的研究。

南京市委常委、区委书记刘捍东反复强调，“规划也是生产力”。4年多来，江宁区规划局高起点、高标准地编制了各类规划68项，其中总体规划10项，控制性详细规划及调整29项，专项规划29项，开拓性地在全省率先开展近期建设规划，创造性地研究地铁沿线城市形态，超前性地提出百家湖一期用地控制，出色地完成了禄口空港地区发展战略规划，城乡规划取得显著成效，实现了区域总体规划和东山新市区控制性详细规划“两个全覆盖”，形成了明确的城市功能分区和产业布局，为开发建设提供了基础条件。

4年多来，该局办理各类项目13000多件，坚持在人大代表建议、政协委员提案上狠抓落实，办理的所有提案、议案，满意率、落实率都百分之百。

短短4年，江宁区规划局成绩何以如此斐然？区规划局局长杨永清说：“体制、机制和制度决定成败。‘托管’的体制，提升规划管理效能的机制，内部管理既严格又人性的制度，是江宁规划局充满活力的源泉。”

这套体制、机制和制度，就是“江宁模式”的核心内容。

“托管”体制：互相补位，调动市、区两级积极性

【提示】所谓“托管”体制，是“集中管理与授权委托模式”的简称。南京市政府和市规划局正确领会《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》精神，充分调动市、区两级积极性。集中管理主要表现在市局设立直属分局，抓规划、抓编制、抓监督。区规划局在市规划局的指导下开展工作，全区的各项规划编制均围绕南京市总体规划和市政府的要求进行，同时由市规划委员会组织成果评审，确保上级对下级城乡规划的指导到位，协调到位，监督到位。授权委托主要表现在市局将管理事权委托给区政府，由区政府设立区规划局对事务性案件进行处理。

城市规划是各级政府弥补市场不足、平衡市场力量的主要手段。建设部副部长仇保兴曾形象地比喻，市场力量就像火车头，规划就像钢轨，火车动力越强、速度越快，轨道就要越精密，刚度就要越高，否则将会翻车。他一针见血地指出，我国城市规划管理体制存在“三个缺位”：省和地市（州）两级政府对下级城乡规划的指导、协调、监督职能缺位；城乡规划实施过程中，有效的事前、事中监督职能缺位；对“长官意志”、“乱指挥”制约缺位。

去年8月开始，南京大学管理学院杨忠教授带着课题组，深入江宁调查研究4个多月，认为“托管”体制给正在如火如荼建设的新市区，提供了规划范、法治化、高效化规划管理的新思路、新路径。

杨忠教授告诉我们，新市区有这么几个特点。第一，老城发展空间有限，所以必然开辟新市区，新市区的发展会非常快；第二，新市区地域大，比如江宁区总面积1567平方公里，而整个南京主城区才200多平方公里，新市区规划任务非常繁重；第三，新市区脱胎于县，有它原来的定位和历史发展轨迹，成了新市区，要和全市的发展目标相衔接，这里就有个协调问题。

杨忠说他们从南到北跑了许多新市区，发现两种情况：一种是规划完全实行集中管理，地方上没了任何事权，也就没了积极性，而上一级单位人力财力都有限，难以熟悉全面情况，规划节拍往往跟不上新市区发展节奏。另一种则仍然保留独立的区规划局，理论上接受市局指导，实际是对区政府负责，因此，与全市总体规划相抵触的事时有发生。而江宁的“托管”体制可以有效避免以上两种弊端。

自2004年4月江宁区规划局办公楼门前挂起“南京市规划局江宁直属分局”、“南京市江宁区规划局”两块牌子后，按照直属分局和江宁区规划局同志的说法，他们是“三同三不同”。“三同”，是“同驻一个屋檐下，同吃一锅饭，同干一件事”。也就是，分局与区局在一个办公地点实现了信息及时交换，每周例会加强了市区两级信息的沟通；窗口融合实现一个形象对外展示，相互之间达到互相学习、共同提高的目的；同用一个后勤服务系统，避免了直属分局的后顾之忧；两股力量共同为地区发展服务。“三个不同”即“隶属关系不同，工作分工不同，承担责任不同”。

根据南京市政府决定，直属分局受理经营性建设项目的《选址意见书》和《建设用地规划许可证》审批，而《建设工程规划许可证》的审批，除需报市政府重大项目规划审批会议决定的以外，由市规划局委托区政府受理。而且，江宁区内省级以上经济开发区和市级重点乡镇工业园区内的各类生产性建设项目，全部委托区政府审批。这样，市局把住了规划权的龙头，江宁区规划局也可有所作为。

4年多的实践证明，实行集中管理与委托授权相结合的“托管”体制，一方面使江宁规划管理工作上升到更高平台，规划管理工作更加规范化，更加具有可操作性；另一方面又达到了权力的相互制衡，维护了规划的权威性。区规划局对责任区范围所有园区内的生产性建设项目具有完整的规划审批权，对东山新市区内建设项目用地选址和建设用地规划许可证作初审和预审，并协助直属分局进行最终审批，同时，区规划局又主动要求接受省、市规划效能监查。这种管理权限的划分，拉长了市局财力人力的“短腿”，成为市局有力的补充，激发了区局管理人员的主动性和创造性，每年，江宁区投到规划上的资金都在数千万元。这种管理体制也为区规划局挑了担子，市规划局直属分局靠前指挥，一线监管，零距离服务，不仅从源头上把住了规划关，而且每当规划执行遇到阻力时，直属分局主动出面，与区规划局共同研究解决问题的办法，齐心协力化解矛盾，维护了规划的严肃性。

管理效能提升机制：科学规划，管理到位，服务到位

【提示】提升规划管理效能机制包括：一，规划管理顾问机制，即在规划管理中通过规划联合会和聘请顾问，实现“大事预决策，小事决策”，避免专家咨询“空架子”现象。二，事前、事中、事后的监管机制。三，“裁判员”助跑“运动员”机制，即区规划局创新各种服务手段，推动项目单位落实规划。

城市规划是城市发展的战略，建设城市的纲领，管理城市的依据，也是城市政府指导调控城市建设和管理的基本手段。城市规划是继承过去、创造今天、预测未来的一门科学，搞好城市规划，必须从城市发展的战略需求出发，统筹考虑局部与全局、近期与远期、条条与块块的关系，站得高、看得远、想得宽。

为增强规划研究的科学性，提升规划研究水平，江宁规划局积极构筑城市规划、建设、管理部门与专家团队互动的交流平台，于2005年4月发起组建江宁规划研究联合会，集聚了齐康、崔功豪、王富海、王建国、项秉仁等一大批国内著名专家和南京大学、东南大学等学术研究机构，采用论坛、座谈会、专家研讨会等多种形式为江宁发展献计献策。

联合会成立以来，举办的“城市空间发展论坛”，在规划界产生积极影响；“东山新市区中心区专家研讨”，为确立东山新市区中心体系奠定了基础；“城市广场专家研讨”，为南京天印广场的规划设计提供了大量建设性意见和建议，确保了规划设计方案顺利通过专家评审；“东山新市区融入南京主城”专家论坛和“融入南京主城、江宁你准备好了吗”市民论坛，以及“我最喜爱的江宁景胜”摄影征文大赛3大活动，使社会各界重新审视东山新市区与南京主城之间的关系，拓展了江宁规划队伍的思路和视野。特别是去年请专家为江宁城市形态号脉，把江宁放在整个南京都市圈范围做科学性前瞻性审视，完成了江宁400平方公里沧东地区战略规划研究和东山新市区中心体系规划研究，实现了规划工作从“任务完成型”向“务实引领型”的转变，得到南京市规划部门充分肯定。

再优秀的规划离开有效的监管和科学的实施，必然成为“纸上画画，墙上挂挂”。江宁区有一套严密的事前、事中、事后监管机制。

事前监管：位于滨江开发区翔凤路以北、205国道以西的南京神宇科技公司是今年重点投资项目。开工前，江宁区规划局主动到现场与测绘工作人员共同验放线，提前介入指导建设单位按照规划要求建设。

事中监管：行政处罚权相对集中后，江宁区规划局与区行政执法局保持热线联系和联席会议制度，及时交换信息，适时监督到位。某房地产开发公司开发建设位于区政府东侧的一个大项目，江宁区规划局在核发项目建设工程规划许可证后，多次踏看施工现场，今年6月，发现外立面玻璃所用材质与审定不符，破坏了沿街景观。区规划局立刻与区行政执法局取得联系，一起与建设单位交涉，及时纠正了错误。事后监管：项目竣工后，严格遵照规划标准验收，对各方面配套设施都严格把关，发现问题，立刻按《南京市城市规划管理条例实施细则》处理。截至目前，区规划局未出现一例行政败诉案件。

规划管理最好的监督员是广大人民群众。规划审批前公示、审批后公告，在江宁已经成为铁的制度。“规划宣传月”、“规划送基层”、“行风监督员座谈会”……已经累计举行160多场次。

对规划最有效的管理莫过于将管理寓于服务之中，江宁规划局的服务创新层出不穷。

建立“工作联系单”、“建设项目规划办理进度联系单”；每月局领导不少于两次主动上门与项目对接；贴近园区和镇街需要，将规划管理部门派驻“一站式服务中心”……2005年以来，工业项目3天办结、经营性项目一周一清，比市里要求的工作日少了20多天。

实行“AB角”制度，每个岗位设置两名经办人，工作日内顶岗或互为备岗，工作中相互监督、相互制约、相互补位。

创新数字化服务手段，建立“重点项目督查QQ群”。不仅每天定时汇集项目推进情况，即时更新信息，为加快项目审批、跟踪服务提供便捷的信息支撑，而且将涉及规划审批的项目单位经办人员纳入“QQ群”，建立密切的沟通渠道。

今年，服务方式上进一步提出“三个提前”：提前介入项目方案设计源头、提前介入方案审查过程、提前介入建设单位下一季度工作；服务效率上“三快”：成立方案审查小组“快速审查方案”，主动催办项目单位“快报方案”，对上级交办跨部门事情“快速沟通”，牵头召开区发改、监察、街道、园区和项目单位共同参加的重点项目推进会，面对面商议，提出解决项目建设存在问题的办法。这种“裁判员”助跑“运动员”的诚恳服务方式，使得全区重点产业投资项目、社会事业项目以及经营性项目“三大板块”同步快速推进。

内部管理制度：以“贯标”管人，又以感情留人，以事业留人

【提示】内部管理既严格又人性的制度是：在全国规划管理部门，率先引进现代企业管理制度，实施国际质量管理体系标准认证，即“贯标”；同时以人为本，以感情留人，以事业留人。

规划管理，关键在人。作为一支平均年龄只有32岁的年轻队伍，尽快提升人员的思想、业务素质，是适应城市规划与管理的需要。

江宁区规划局锻造团队的第一步棋就是抓贯标。该局成立伊始，就确立了“进入全国同级同行业先进行列”的标竿，成立了贯标工作小组，组织编写了《规划编制程序》、《审批控制程序》、《测绘管理控制程序》、《顾客满意及信访控制程序》等17个程序文件、30个作业文件、150个表单等约30万字的贯标文件。2005年8月，在全国规划管理部门中，极为罕见地通过了英联国际摩迪认证机构ISO9001国际质量管理体系认证。由此，该局一切工作有章可循。

比如，以前对员工的考核依据只是个规范的文件，日常个人的行为靠领导口头教育，“机关”风气比较严重。自从有了贯标中的“三位一体”考核，对思想作风、工作纪律、行政效能等都有了明确界定，并且与个人得分挂钩，直接影响到奖金兑现，约束效果十分明显。再比如对资金的管理，局主要领导也不可以随意使用资金，通过一系列相互制约的程序层层把关，保证每笔钱用在刀刃上。

贯标中，江宁区规划局的档案工作更是出色，共形成各类档案20009卷(件、册)，光是编制文书、规划业务、设备仪器、行政执法、声像、实物、会计等7大门类档案的《案卷目录》就有47册，《文件归档目录》4册，并编制了《全宗指南》。案卷级目录录入2万多条，文件级目录录入22万多条。这些检索工具的建立健全，大大加快了查档速度，提高了查档的准确率。该局充分开发利用档案资源，不断拓展档案服务渠道：利用档案资料，布置图文并茂的荣誉陈列室，全方位展示江宁区“三个文明”成果；加强档案编研工作，编制了《江宁区城市规划志》、《江宁区资源现状、演变、趋势与空间资源利用效益评估》、《从江宁规划的演进看江宁城市化发展》等20多种具有规划特色的编研资料；开展永久、长期档案数字化工作，实现档案信息资源局域网上共享，为全区城市规划又好又快发展提供了快捷、高效服务。

江宁区规划局在人的管理上走了一步同样精彩的好棋，强调“人本管理”，即从人性出发分析问题、解决问题，以感情留人，以事业留人。

情感纽带是组织最牢固的纽带。江宁区规划局成立之初，面临着人员构成复杂、队伍稳定等问题，局领导班子主动与员工沟通，使每个员工得到情感关怀与重视，通过生日蛋糕、节日祝福、全天候提供优质工作餐等多种方式搭建与员工沟通的桥梁。

学习是人性的要求。江宁区规划局提出：“给员工提供学习机会，是最大的福利。”

2005年4月，东南大学举行一场别开生面的开学典礼，江宁区规划局与之联合举办的江宁首届规划研究生班开学，该局管理一线的24名年轻人，将用2年时间，集中利用休息日进行继续再教育。目前，在符合报考工程硕士条件的11人中，已有7人通过全国工程硕士资格考试，进入学位教育阶段。区规划局在ISO9001体系中建立起“人力资源控制程序”，实行“学习费用报销制度”，有组织推进全体干部员工的学历、职称教育。

江宁规划局给员工提供的学习机会是多样的，“走出去，请进来”是常规学习模式之一。“走出去”，利用项目论证考察、项目整改等机会，与发达地区规划管理部门、项目建设单位沟通交流。这种基于问题解决型教育培训方式，对解决具体实际问题非常经济有效。在重点推进府前广场、江宁第一高楼规划设计过程中，区规划局组成小分队，2天行程4000公里，到西安、北京、天津、上海等地标志性广场参观学习，7次上门拜访中国工程院院士，邀请一批广场设计、施工专家为规划方案进言献策，确保了规划设计的水准。“请进来”，邀请专家学者有针对性地开展讲座。4年来，该局共开展各类讲座30余起，不仅包括政治理论、廉政教育、专业知识，还包括社交礼仪、法律法规等多方面的知识，极大丰富了干部员工的知识体系，提升了队伍的整体素质。

在团员青年中开展“办案能手”评比则是另一场事业大比拼。该局团员青年大多直接从事建设项目的规划审批。今年，在全区400个重点产业项目、16个社会事业类项目、443万平方米经营类项目中，团员青年挑了大梁。

规划局为了地区发展，铆着一股劲。“星期六肯定不休息，星期天不一定休息”已成习惯。11月4日，星期天，局领导带领科室干部10多人到淳化街道田园社区，帮助社区做建设规划；11月5日晚10点多，我们离开规划局时，每个办公室的灯还亮着……“做点事，蛮有意思”，“忙，也是一种幸福”，是全局上下的共同心声。

结束语

江宁区规划局局长杨永清说：城市规划是对城市未来发展的预期和安排，是城市各方面建设的“龙头”。城市规划管理是实现城市预期发展目标、将规划蓝图变为现实的核心环节。规划管理部门责任重大。城市的发展永无止境，规划管理工作的创新也永无止境