为何状告采购监督机构失察之过

1月6日，L建筑供应商分别向县政府领导人和市招标投标监督机构反映：某县招标投标监督机构在交通大楼施工工程招标活动的评标期间，“挂羊头买狗肉”，名行监督之职，实与招标人为伍，共同排斥特定投标人，默许评标专家主观臆断，定向否决中标候选人。由于其失职行为，才导致与中医院病防楼施工工程招标“相同遭遇两重天”的结局。要求县政府予以纠正，还我公道，恢复各类供应商对政府采购市场“三公一诚”的信心。县政府领导非常重视，当即要求县纪检、监察部门调查处理，并尽早报结果。对此，笔者深入该地，走访了问题反映人、招标人和部分投标单位和评标专家、监督机构等，并查阅了招标项目的全部档案，由于状告政府采购监督机构的类似现象较为普遍，故我因为有必要对这一问题的产生和处理以及有关各方需要完善的工作，谈已一管之见。 　　[B]一、告状的缘由：[/B] 　　该县交通大楼施工工程是框架结构16层、建筑面积14800平方米、包工包料、工期610个日历天、评标办法是采用综合评分法。2006年12月26日上午九点，该工程开标会在县招标投标服务中心如期开始，共有三家投标单位投标，他们的投标报价分别为：L为2326万元，A为3426万元，B为2817。651万元。评标委员会为5人：招标人代表1人，从市区专家库中随机抽取经济类和技术类评标专家各1人，从县专家库中也抽取经济类和技术类评标专家各1人。招标人为增强评标的科学性，提升单位干部职工和社会的信任程度，依照要求在开标前半小时与当地监督机构商定专家构成和抽取地点的。依法组建的评标委员会，按照七部委12号令的规定开展评审中，发现A投标人工程量清单第139项与招标人提供的原件不符，改动较大，符合招标文件（二十二）10条废标条款的规定；安全生产监督费、文明施工费的取费费率不符合上级规定，符合招标文件第九页二十二条（11）废标条款的规定；B投标人对投标文件的工程量清单的工程数量和序号有三处改动，也符合招标文件（二十二）10条废标规定；只有投标人L的投标有效。由相关投标人代表到评标现场确认并签字后，评标委员会对如何定标展开充分讨论，招标人对项目招标活动中各个环节的开展情况，特别是发售招标文件和投标情况向评标委员会作了汇报，大部分同志认为：购买招标文件的潜在投标人有六家，而如期投标的仅三家；虽然三家合法投标，但竟然有两家投标如此草率，应该说竞争性不算强。故评标委员会通过表决一致同意因缺乏竞争性而建议招标人宣布：此次招标失败，依法重新招标。 　　该县中医院病防楼施工工程是框架结构10层、建筑面积17700平方米、招标范围是土建水电、设备安装、内外装饰项目且包工包料、评标办法也是采用综合评分法，报价要求中载明：本工程设定最高限价，并在开标三天前公布。今年元月5日上午九点，该工程开标会也在该县招标投标服务中心如期开始，共有五家投标单位投标，他们的投标报价分别为：J为2248。77万元，O为2263。56万元，Z为22231。47万元，S为2030。74万元，D为2203。38万元，Z为2188。36万元。评标委员会7人除招标人代表1人外，其余6人在县招标投标监督机构人员的监督下全部从市评标专家库中随机抽取。经过评标委员会认真评审，经集体汇总发现6家投标人中，有5家为废标，并全由相关的法人或投标人代表签字确认。之后，评标委员会对此次招标结果开展了讨论，认为只有两种可能：一是确定仅有有效投标人S为中标候选人，二是建议此次招标失败，重新依法招标。此时，招标人代表提出要求，由于病员过多、急需用房，而且县领导多次亲临指导多次催促施工，最好迅速组织上马施工，能确定的情况下，尽量确定中标候选人。这样，评标委员会考虑到有效标S施工组织设计方案合格，报价低于招标人2318。0万元的最高限价较多且与各投标人报价相比较低，由各个成员白纸黑字写出后报评标委员会负责人汇总表决结果：为7人一致同意，推荐S为中标候选人。 　　时间相隔仅十天里，两个项目规模基本相同又在同一地点开标、评标，都是同一招标监督机构监管，开标会全都有效合法、都是只有一家有效标，而且投标报价都比较低的情况下，有的评标委员会推荐了中标候选人，有的评标委员会却没有推荐中标候选人，如此相同条件下的评判竟然有两种截然不同的结论，“招标监督机构干什么去了”，这激起了L建筑供应商的强烈不满。 　　[B]二、两者的不同点：[/B] 　　招标文件要求不同导致评标委员会评审结果不一样。这是产生评判结果的重要依据之一。该县中医院病防楼工程施工招标文件设立了最高限价而交通大楼施工工程的招标文件没有设立最高限价。中医院病防楼施工工程有效投标文件S的施工组织设计方案合理，其报价与其他五家投标人的报价相比较低且又在招标文件规定的范围内；而该县交通大楼施工工程的招标文件没有最高限价的规定，尽管L的投标报价比其他二家低，也无法让专家有充足的理由评判其合理性。 　　投标人数多少不一，竞争性也不一样。这也评判问题的重要原因。该县交通大楼施工工程的招标文件有五家购买而只有三家投标，而该县中医院病防楼施工工程有六家投标，两者一比较，他们的竞争程度也就显而易见。 　　评标委员会裁量的依据不一样。该县中医院病防楼施工工程的评定依据除招标文件外，还有该省建设厅2003年下发的《关于明确当前招投标监督管理若干问题的通知》对依法进行重大偏差的认定中规定：“各级招标投标监管机构要监督评标委员会对有效投标少于三家时是否具有竞争能力性的判定，防止主观臆断，定向否决，对于使用国有资金的项目，在一般情况下，如有效投标的技术方案合理可行，同其他所有投标人的投标报价相比其报价比较低，且在招标人的期望值范围内，则评标委员会应当根据评标办法的规定从有效投标中推荐中标候选人。”这个规范性文件要求在技术方案、投标报价、招标人的期望值等各个条件都具备的情况下，评标委员会就应该判定其为中标候选人，如果不下这个结论应该说是错误的，可以肯定，此评标委员会的判定是符合规定的；而该县交通大楼施工工程的评标委员会是针对二三千万的房屋工程项目，在招标人没有设立最高限价、投标人只有三家且又有两家为废标的综合情况下，是依据《评标委员会和评标方法暂行规定》即国家七部委第12号令第二十七条：“----否决不合格投标或者界定为废标后，因有效投标不足三个使得投标明显缺乏竞争的，评标委员会可以否决全部投标。”认为：有效投标不足三个使得投标明显缺乏竞争，否决全部投标，完全在法律赋予的裁量权之内。 　　[B]三、点评：[/B] 　　L建筑供应商的维权精神值得倡导，但遵循法律规定的程序是非常必要的。作为参与政府采购活动的供应商应有必要的维权意识。如果供应商认为是招标投标监督机构责任，可以依据《工程建设项目施工招标投标办法》（即2002年3月8日国家七部委第30号令）进行反映，这个办法第八十八条规定：“对招标投标活动依法负有行政监督职责的国家机关工作人员徇私舞弊、滥用职权或者玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，依法给予行政处分。”S建筑供应商选择侵害自身权益责任人的管理机关，及时向县政府反映并进行投诉，是法律观念较强的表现；如果出现对投诉人打击报复的，更应及时检举揭发，这是法律规定任何一个供应商都享有的权利。我们任何一级组织、任何一个部门都应大力提倡和全力支持。但是如果S建筑供应商能够遵循《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（即2004年国家七部委第11号令）规定的质疑、投诉、诉讼的法律程序，更能有利于自已准确的维权，即对评定结果有异议的，首先可以向招标人质疑；对招标人的解答认为不可信服的，还可以书面形式向当地监督机构投诉；这个办法第三条规定：“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、法规和规章规定的，有权依法向有关行政监督部门投诉。”第九条规定：“投诉人应当在知道或者应当知道其权益受到侵害之日起十日内提出书面投诉。”因为在这期间，通过质疑，能对法规在探讨中得到准确把握、正确理解，就更能觉得其结论是否公正、合理；这样还可以在招标人的答疑中、监督机构的解释中，找到问题结症和侵害自身权利的责任方，再“描准目标开火”不是更好吗，在把握不准问题的出处时，选择直接找县政府领导“发泄”，是不明智的莽动行为，是不足取的。 　　L建筑供应商对招标监督机构在评标环节中的作用存在认识上的错位，但监督机构旁站监督人员的责任也是重大的。法律规定了监督机构与评标委员会、评标专家之间的关系是：评标委员会独立地开展评审工作，评标专家对自己的评审意见负责，并接受监督机构的监督。目前，针对建筑工程领域的招投标方面的法律法规还不够健全、市场秩序还比较乱的实际，要求政府采购监督部门对开、评标环节全程实行旁站监督，现场指导招标人、投标人以及评标委员会严格依法行事，这非常重要而且证明是行之有效的。监督机构的作用至少应有：一是监督组建的评标委员会是否合法、有效；二是评标程序是否符合七部委12号令要求；三是监督是否执行评标纪律；四是针对评标委员会的需求，提供相关适用的法律法规条款；五是监督监督执行评标规则是否体现公平、公正等等。这两个案例中，是否公平、公正地运用了评标规则非常重要。主要从这三方面来评定：一是是否在民主讨论的基础上解决分歧。有评审意见分歧时，不能简单地由评委会主任或个别评委说了算，而应民主协商讨论，并坚持以事实为依据、以法律为准绳、以公平公正为原则；二是如有意见不一，是否采用了表决的方式来决断。在评委意见分歧难以协调、无法达成共识的情况下，应当允许评委保留个人意见，并采取多数表决的方式来决定最终意见。保留意见应在评标报告中写清楚，并写明保留意见人。三是以问题分歧性质来看有关人员发挥的作用是否正确。如单纯属于具体评审事务的，评委以外的其他人员应该不得非法干预；如涉及对法律政策的理解等非具体评审事务，采购代理机构可以提出相关建议，监督部门有权提出处理意见。 　　那就是说监督人员在旁站监督期间，可以针对问题将法律、法规或者规范性文件适用的条款及时提供给评标委员参考应用，让评委们在充分讨论的基础上自行裁定，并对自己的评审意见负责。值得一提的是，在评标委员会的评审报告写出后，旁站监督人员还应当即审查评标报告的内容是否写齐写全，是否把讨论问题的经过和结论写清楚，特别是象这种特殊情况下作出的评审结果必须注明适用法律条款。从评标专家反映和档案资料查阅的情况看，该县这两个工程招标项目的评标报告都没有这一内容，让调查的人一看就产生评标委员会想怎么定就怎么定的感觉。如能有上述内容和签上监督机构旁站人员的“审查”字样和姓名，就更让人产生无可争辩的可信度。在特殊情况下，招标人代表的意见对评标委员会的评审决定起着举足轻重的作用，这尽管让人感到招投标双方不太对等，但这种现象，在建筑领域交易市场向健全阶段过渡时期的存在是必然的。《招标投标法》第三十七条：“评标由招标人依法组建的评标委员会负责。”招标人组建的评标委员会应按照招标文件中规定的评标标准和方法进行评标工作，对招标人负责，从投标竞争者中评选出最符合各项要求的投标者，最大限度地实现招标人的利益。遇到“有效投标人仅有一家”时，判断是否具有竞争性，是否可以作为中标候选人推荐给招标人，这是评标委员会的裁量权。《评标委员会和评标方法暂行规定》即七部委12号令第二十七条第一款规定：“否决不合格投标或者界定为废标后，因有效投标不足三个使得投标明显缺乏竞争的，评标委员会可以否全部投标。”那评标委员会可以否决全部投标，也可以不否决，到底否决还是不否决，就要由评标委员会讨论、研究集体裁定，若此时，评标委员会中的招标人代表的意见就会抢先表白观点，就更能体现项目单位利用“买方市场”条件下的自身优势地位，发挥“四两拨千斤”的作用。此外，“招标人也可以授权评标委员直接确定中标人。”招标人将确定中标人的权利交给评标委员会，委托评标委员会根据结果直接确定一名符合招标要求的投标人中标。 　　规模项目招标采购应引入司法公证机制。公正机构是国家专门设立的，依法行使国家公证职权，代表国家办理公证事务，进行公证证明活动的司法证明机构。招标人可以根据情况委托公证机构进行检查各投标文件密封的规范性、开标、评标过程的有效性、双方合同的合法性。这样，会大大减少不应有矛盾，使招标投标活动顺利有序的开展。