时评：新型城镇化下土地用途调整的风险探讨

继2012年9月国土资源部成立谋划土地制度改革、促进城镇化健康发展的专题研究小组，2013年6月底在浙江省绍兴市召开“促进城镇化健康发展土地管理制度改革座谈会”以来，27条改革政策建议让新型城镇化下的土地制度改革更具科学性和可操作性。在土地征收和有偿使用制度大方向不变的前提下，存量用地改革、土地用途调整成了改革的重点。

存量土地指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地和利用不充分、不合理、产出低的土地，即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。存量土地的有效盘活和利用，有利于提高规划的科学合理性和实用性、调整城镇土地使用结构、提高城镇土地使用功能和利用效益，对于促进新型城镇化的发展意义重大。

土地用途调整瞄准的主要是拥有名义上升值空间的工业用地和城市基础设施用地。在我国的城市规划以及城市建设中，以划拨方式配置的基础设施用地基本占城市规划用地总规模的30% 40%，划拨一般是无偿的，也有少量采用成本价划拨的方式（如道路和绿地）。工业用地面积占比各城市不尽相同，对于工业园区来说，工业用地一般占规划总面积的40%左右。工业用地大多按照国家工业用地最低指导价格供应，价格比较低，在北京、上海等征地拆迁成本高的城市甚至出现过供地价格比成本还低的情况。

从理论上来说，释放这部分土地，会带来更大的城市发展空间和土地增值收益。因此，地方政府对于改变存量土地用途积极性很高。但这一改革措施是存在很大争议的，从笔者担任多个城市顾问的经验来看，在城镇化过程中，通过土地用途调整来释放大量存量土地，存在一定的风险，主要包括以下几方面：

土地价值的增加将带来再一次的利益分配，增加实施难度。存量土地的特点在于其位于城市建成区，其价值的计算是非常成熟的，也很容易被衡量，土地用途的改变必然带来新的征地拆迁以及再一次的利益分配。如北京房山新城内的一座废弃的工厂，土地用途由工业变更为居住，土地价格从最低出让价288元/平方米，摇身变为5000元/平方米（参考2011年房山新城土地挂牌价），这样的增值空间很容易引发利益矛盾，拆迁将变得更难、房价将变得更高。

配套设施减少带来生活环境改变，降低城市可持续发展能力。随着城镇化的不断深入，空气差、交通拥堵等一系列城市通病已然显现，如果不设定严格的土地用途变更条件，允许将公园、停车场、道路等基础设施用地变更为本就泛滥空旷的商业、服务用地，地方财政账面看似好看了、城市档次好似提高了，但其实城市品质却在下降，并很可能带来人才流失，对于城市发展来说，弊大于利。

产业用地减少带来发展虚化，城市发展不均衡风险增加。2008年的金融危机之所以南方城市受影响较小，是因为当地以实业为主，较少受到次贷危机的辐射。目前，北京市开始发展高端制造业等一系列新兴产业，有实业才有就业，有就业才有收入和人才，有收入才有消费，有消费才需要生产，有人才才有创造，有创造才有产业，这样经济就滚动起来，城市才能实现自身的平衡发展。

土地用途的改变存在规划变更等各类现实问题，操作上存在很大的困难。土地利用总体规划和城市总体规划是城市开发建设的蓝本，也是必须遵守的基本条件，变更土地用途在现有的城市规划、建设体制下，操作起来比较难，需要设计好变更路径，并配套相应的法律法规和政策。以我国操作已成熟的农用地转用制度为例，要征用农用地，首先必须符合城市规划和土地利用总体规划；在征地过程中要提交农用地转用方案；在办理土地手续时，要缴纳新增建设用地土地有偿使用费等一系列相关税费。

在土地制度改革的大潮中，针对存量土地资产盘活的各种风险，在不影响地方政府积极性的条件下，应进行充分的研究和论证，细化操作规范、明确实施主体和实施路径、加强实施过程的控制，防范潜在的风险，这样才能切实为新型城镇化带来新的增长点。