时评：主体功能区规划的中国式困境

《全国主体功能区规划》在2010年12月正式出台的时候，伴随该规划的制定所展开的博弈和争论终于告一段落，但围绕未来规划落实效果的质疑也就同时开始了。

规划中基于主体功能区的理念和定义，对我国国土空间进行了分类，并作了很多辨证的分析。这背后，一方面体现了对主体功能区规划科学性的追求，另一方面，对规划所涉及的不同地区、不同利益部门利益的“严肃”对待，可以说是一个较多体现出了折中主义的规划。对规划起草者来讲，可谓是煞费苦心，对该规划的直接利益相关者而言，最终出来的版本已经是多方博弈互相妥协的结果。

主体功能区分类及其功能

而且，全球其它被公认为在国土空间开发和控制做得比较好的德国、日本和韩国的经验显示，这是一个国家经济体工业化和城镇化达到一定程度，进一步优化推进工业化和城镇化过程中，以保证可持续发展迫切要做的一件事。

正如规划中所言：“随着市场机制的建立，地域空间规划逐步成为政府进行有效的宏观调控和微观管理的重要手段，地域空间规划也将逐步成为约束政府、企业、个人等地域空间开发利用行为的准绳，研究、编制、实施地域空间规划在我国已刻不容缓。”

但是，最终还是难以避免在很大程度上“规划墙上挂”的局面。甚至说，在主体功能区规划正式出台两年后，人们似乎有点忘记了这个规划的存在，尤其是在最近两年一系列国家区域发展规划频繁出台的背景下。

可别忘了，从概念的提出，到启动专项的课题研究，到引发热议，并多次推迟出台日期的这个主体功能区规划，被国务院表述为“是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划”，其整个起草和出台过程，一直被媒体所追踪。

当然，对于这样一个具有巨大战略价值共识的规划，其被执行和落实的情况却不尽如人意，在很多人看来，并没有什么奇怪的，甚至被略带讽刺意味的评价称，当初的难产，已经鲜明地预示了未来的难以落实。

之所以从一开始就有如此悲观的判断，很大程度上是因为，懂行的人都清楚，所谓主体功能区规划，表面上看起来是一个有关国土空间布局的规划，但实际上，触动的或者说在保证规划落实中要调整的是既有的利益格局。而且，这些利益很多已经为部门所占据，甚至“国家战略化”了或者法制化了。更严重的是，在价值观层面上也有着根深蒂固的认知，比如，无论是地方主政者的认知还是中央对地方官员的政绩考核机制，唯GDP化的现象普遍存在。

所以，无论是要扭转长期形成的发展价值判断的惯性，还是打破规划落实中对既有利益格局的触碰，还是说保证规划权威和落实的法治环境的形成，都很难在短期内完成，更非一个规划所能解决。一如在当下的阶段推进其它领域的改革一样，主体功能区的落实同样陷入了中国式利益固化的困境。

两年后的今天，随着生态文明被写入党章并作专门诠释，而且，在有关生态明文建设的表述中，主体功能区规划被放到了一个新的战略高度。于是，对主体功能区的想象又重新被点燃。该规划的主要起草者、中科院可持续发展研究中心主任樊杰说，对主体功能区规划价值的普遍共识正在形成，所以，其不但对既有的落实情况表示在意料之中，而且，对未来的落实表示看好。

但是，正如另一句广为流传的话所说，改革中触动利益比触动灵魂还难，主体功能区规划的落实，真的能够在新的十年中实现突破，走出中国式改革困境吗？而考虑到2020年是该规划周期的最后一年，这十年也将是主体功能区规划最后的机会，甚至不到10年的机会。