时评：美国防止过度开发风景点的三点借鉴

联合国教科文组织亮过黄牌，原因都是过度开发。事实上，景区过度开发是一个全球性现象，做得好的国家并不多，美国和澳洲是其中做得较好的国家，我们来看看他们是怎样避免过度开发风景资源的。

一、美国的公园管理法早在1916年就由国会制定

联合国教科文组织世界遗产中心每年都会公布世界上一批濒危旅游景点，鼎鼎大名的埃及帝王谷、秘鲁昌昌考古遗址、尼泊尔加德满都谷地、中国西藏等，都相继上了“黑榜”，而上榜的主要原因往往便是“过度开发”。该组织指出，说这些景点“濒危”，并不意味着它们即将在地球上消失，而是提醒景点管理者：在由“过度开发”引发的景点人工化、商业化、城市化的强大冲击下，它们将会很快失去原有的迷人风貌，因而吸引游人的魅力也将随之与日俱减。

2009年，德国的世界遗产德勒斯登易北河溪谷，因在建的四车道大桥严重破坏了这里的原生状态，被世遗中心从《世界遗产名录》中除名。

目前，美国是世界上对自然风景区保护做得最好的国家之一，已形成一套较为完善的规范。

美国的国家公园几乎接纳了该国所有着名的风景名胜点和文化遗产地，目前美国国家公园体系包括国家公园、自然景点、历史遗址和其它古建筑，以及成千上万座纪念碑和纪念馆，气势之大、包罗之广可谓举世无双。不过实际上，美国国家公园体系在漫长的发展过程中，和我国等许多发展中国家一样，同样也经历过开发与保护的尖锐矛盾，在改善管理的进程中也经常陷入财政资金不足之困境。

可以说，美国国家公园体系管理质量的不断提高、服务功能的逐步完善和经营活动的日趋规范也并非一蹴而就，而是经过长期的艰辛实践才得以实现的。

众所周知，美国是世界上最早建立国家公园的国家，140年来积累了丰富的经营、管理经验，而其中最值得一提的是，早在1916年美国就由国会制定并通过了《国家公园管理基本法》，其立法层次仅仅低于宪法，是世界上最早在高层次为国家公园的开发、保护立法的国家，而此后对此基本法的1970年修正案和1978年修正案都维持了同样的高层次立法。

相比之下，大多数发展中国家在这方面尚未正式立法，更遑论在高层次立法，故实际上制定的往往只是些“条例”或“规章”，而并未能够为防止“过度开发”提供强有力的法律依据。如我国《风景名胜区条例》近些年来也不断被补充和完善，最新版还加大了对“违规开发”的处罚力度，但终究仍停留在“规章制度”的低层次上，而不具法律效力，由此执行效果难免打上折扣。

二、景区都是非营利机构，经费全部由国会预算直接拨付

美国人在处理“开发”和“保护”这一对矛盾时，还一贯坚持“保护第一、开发第二”的原则。美国的《国家公园管理基本法》就明文规定：保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源，并在能够保证子孙后代不受影响地欣赏上述资源的前提下，提供当代人欣赏上述资源的机会。

从中可以看出：美国人采用的显然是“保护优先、开发其次”的原则。美国《福布斯》杂志曾评论说，强行在旅游景点不断兴建水泥马路、酒店宾馆，表面上看既时尚又光鲜，但先人留下的“摇钱树”很快就可能变为一株无花、无叶、无果的“枯树”，让我们的后人欲哭无泪！

相较而言，我国《风景名胜区条例》总则第一条“为了加强对风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜资源，制定本条例”，没有突出强调保护的优先次序。

加之不少中国风景区管理资金主要来源于门票和景点周边的酒店、商店收入等自身“创收”，营利动机明显，而很多景区的管理权完全“下落”至地方政府手中，并成为地方政府的“聚宝盆”，过度开发往往就难以避免。

美国国家公园体系下所有成员的管理单位，都是非营利机构，都以提供公益服务为主要使命，维持运行的经费、包括工作人员的工资主要由政府所属的联邦国家公园管理局通过国会预算直接拨款，以及社会团体、基金会或私人捐赠。管理局约有两万多名工作人员和14万名志愿者，在2006年得到的预算拨款约有22亿美元，可算是全球中对公园景区投入最大的国家。

公园的经营收入，须上交中央财政，与地方政府与利益集团无关。国家公园的管理者将自己准确定位于“管家”或“服务员”的角色（有点像我国小区的物业管理），而并非“东家”或“业主”，自家并无权力将公园里的文化遗产或资源转化为商品牟利。

这样做既避免了地方政府带来的干扰，也基本杜绝了由于管理者可能的“私心”或“贪心”导致的保护与开发之间矛盾的不可调和。

1965年美国国会还通过了《国家公园管理局特许事业决议法案》，规定在国家公园体系内全面实行特许经营制度，即公园的餐饮、住宿等旅游服务设施及旅游纪念品的经营必须以公开招标的形式招聘经营者，特许经营收入除了上缴国家公园管理局以外必须全部用于改善公园管理。

由此，公园的管理者和经营者，即“政企”两家完全分家。这样就杜绝了管理部门既管理又经营的政企不分而改变了遗产资源的公益性质的潜在危险。同时也为管理者心无旁骛地专心于资源“保护”提供了坚实的保证，避免了“重开发轻保护”甚至过度开发或胡乱开发的不良倾向。

其实，这100多年来，美国国家公园体系一直在致力于和谐处理以下种种关系，其中包括中央政府与地方政府之间的关系，政府不同部门之间的关系，资源保护与经营开发之间的关系，管理机构与经营机构以及社会团体、民间组织之间的关系，低层次的简单、暂时地迎合游客和高层次的保证持续发展之间的关系。

最终，一个具有美国特色的相对科学、合理的管理模式便应运而生，一系列越来越成熟并受到越来越多公民认可的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制终于理顺了“开发”和“使用”的关系，最终成功地遏制了“过度开发”。

三、公园的重大决策要征询公众意见甚至全民公决

发人深省的是，美国基本不采取门票价格杠杆的方式来限制客流量。着名的风景名胜固然也常常人满为患，但大家都知道不论是风景还是古迹均属于全民的共同资源，在公园内观光、休闲和接受科学教育犹如一周两天休假制和义务教育一样，既是所有公民的基本权利，也是所有公民的基本福利，故即便在节假日等特殊时间客流过分膨胀时，也只是通过预约或游客分段进入等相对温和的方法予以调控，而绝对不采用提高门票价格等粗暴、简单的办法解决矛盾。

美国国家公园管理局官员安德森介绍说：国会对公园收费有专门立法，明确规定哪些地方是否该收费，收费公园的门票与娱乐项目收入中80%归于公园，用于支付维护和管理开支，其余20%上交国家公园管理局统一支配，用于“援助”免费开放的公园。门票收费的上浮需要进行详细讨论和听证，通过后必须在新收费标准公布一年后才能生效。

形成鲜明对比的是：我国的名胜古迹常常被地方政府作为吸纳税收的财源，门票定价的依据并非保护和运营的成本费用，即便是对世界级的文化遗产或国宝级的旅游资源，也往往只是经过一次简单的听证会就可以让门票随风大涨，所谓门票价格杠杆往往只是门票涨价的托词，基本没有起到限制游客数量的作用。甚至还有专家断言：门票价格的大幅增加在某种程度上还可能使得受到“刺激”和“鼓舞”的景点管理者和经营者实施其“过度开发”更为胆大包天、更为变本加厉。

在监督机制上，美国实现了依法监督和公众监督的双重监督。美国的国家公园体系建立在完善的法律体系之上，每一个国家公园都有自己的独立法规，国家公园管理局制订的各项政策也都以联邦法律为依据。

同时，管理部门的重大举措必须多次向公众征询意见乃至进行一定范围的全民公决，例如，美国国家公园的设计，均由旗下的丹佛设计中心独家承担，可是设计方案需要咨询当地人的意见，需要得到人们的支持才能通过。这便保证了主管部门的决策都务必考虑“多数人”利益最大化而非“部门”利益最大化，也使管理机构本身几乎没有以权谋私的机会。

与此同时，考虑到国家公园内的特许经营实际上多少带有垄断经营色彩，美国还果断地逐步建立了完备的监督机制（包括对业务量、服务水平和价格随时随地地监管），联邦管理局还培训专业的监察人员或直接固定蹲点，或四处“漫游”明察暗访，以规范管理者、经营商的行为。

而我国目前许多遗产资源的经营权转让实质上是管理权甚至产权转让。例如，风景区的管理、经营者（往往是一家）或所属的地方政府在监督机制不健全、监督不力的情况下，往往就将公共资源变相化为地方或小团体的私产，并牢牢掌握住规划权以及风景内所有业务的经营权，于是原本属于公益事业的风景区管理完全蜕变为经济利益的抢夺，最终使公众的利益受到极大侵害。