时评：“反规划”，优化国土空间开发格局的利器
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据报道，我国首部《全国国土规划纲要（2011~2030年）》文本框架初稿已经形成。
千呼万唤之后，由国土资源部以及国家发展和改革委员会牵头，财政部、环保部、住建部等28个部门、单位参加，在历时3年的艰苦努力之后，这部坚持全域立体开发、突出陆海统筹的《全国国土规划纲要》，终于有望不久正式出台。
消息刚一传出，振奋人心。因为今日中国的可持续发展对全国性国土规划的渴望，已是十分迫切。
回想3年前，2010年9月2日，在全国国土规划纲要编制工作领导小组第一次会议上，国土资源部部长徐绍史就曾指出，编制国土规划是一项非常紧迫的工作。
“当前，我国国土总体开发布局已经基本形成，随着工业化、城镇化进程快速推进，国土开发格局需要进一步优化，自然资源合理开发任务更加艰巨，宏观调控的水平需要不断提升。这就要求我们要更好地进行国土空间的整合、国土开发格局的优化，开展国土规划编制工作。” 实际上，尽管眼下我国的经济社会仍在快速路上向前发展，但资源环境的瓶颈作用日益突出，空间开发布局无序，城镇和工业发展空间过度扩张，基础设施重复建设。不能不说，这与国土规划的落后息息相关。
中国这个巨人该走向何方？如何在高速发展中与自然和谐相处？资源和环境的瓶颈该如何破除？这些问题，越来越需要全国国土规划来回答。而作为国家最高层次空间规划的全国国土规划，却始终处于缺位的状态。
因此，《纲要》的重要性不言而喻。中国人民大学公共管理学院副院长严金明对此指出：“全国国土规划是最高规划，如果该方案能够出台，将深刻影响各分类规划，也会让土地利用更加合理、集约和有效。”
规划是纲，纲举目张。
渴望国土规划
为保障我国未来国土安全和资源持续供应，需要大力加强国土规划工作，发挥其对国土空间开发利用的统筹协调和综合调控作用。
国土规划是经济社会发展到一定阶段的产物，是指从土地、水、矿产、气候、海洋、旅游、劳动力等资源的合理开发利用角度，确定经济布局，协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系，明确资源综合开发的方向、目标、重点和步骤，提出国土开发、利用、整治的战略重大措施和基本构想。
编制和实施国土规划（与国际上的空间规划、综合规划、城乡规划等在内容上相对应），规范国土空间秩序，促进经济社会可持续发展，是主要工业化国家政府加强宏观管理的重要举措。
高速发展中的中国，更加渴望全国国土规划的出台。
中国经济经历了30多年的持续高速增长，但走的是一条高消耗、高污染、低劳动力成本的发展道路，积累了很多问题。例如，空间开发无序，区域发展失衡，城乡发展差距不断拉大，经济社会高速发展与资源和环境之间的矛盾越来越尖锐。盲目的高速发展，已让资源和环境不堪重负。
这些矛盾的解决、今后经济社会的可持续发展，需要一部全国国土规划高屋建瓴的指导和统筹规划。
但是，中国综合性国土规划虽在20世纪80年代全面开展，并在经济社会发展中发挥了重大作用，却在上世纪90年代中期以后，由于体制转型等原因出现停滞。
对此，国土资源部咨询研究中心土地咨询研究部主任、咨询委员，国土资源部规划司原司长潘文灿3年前就曾撰文指出，相对于经济社会发展新阶段的新要求、国土空间剧烈变化及其存在的突出问题，国土规划工作亟待提上政府工作的重要日程，规划理念、内容、方法、手段等需要探索创新。
无论从工作覆盖面还是工作深度上看，我国当前的国土规划工作都不能适应经济社会发展的需要。“作为国家最高层次的空间规划，全国国土规划缺位；地方国土规划推进缓慢；开展区域性国土规划的呼声强烈。”潘文灿这样对记者表示。
记者在调查中得知，全国国土规划的缺位，也导致众多涉及空间开发利用的专项规划之间，缺乏有效的协调。
近年来，许多涉及空间开发利用的专项规划陆续出台，如区域发展规划、主体功能区规划、城镇体系规划、生态功能区划等。不可否认，这些规划发挥了积极作用，但各类规划之间也不同程度地出现了职能不清、内容重叠，甚至互不协调等问题，影响到规划的科学性和执行力。
不仅如此，由于跨行政区国土规划的缺位，一些重要流域、大都市连绵区、城镇群地区、海岸带地区以及重要资源富集地区，在开发建设部署上各自为政，缺乏统筹规划，也加剧了资源浪费和环境恶化。
很明显，随着我国经济社会持续快速发展，工业化、城镇化进程加快，人口和基础产业在空间上集聚的趋势将更加明显，资源环境的压力将持续加大。
“为保障我国未来国土安全和资源持续供应，促进东西部地区均衡发展，除了完善现行相关规划空间管控作用外，需要大力加强国土规划工作，切实发挥国土规划对国土空间开发利用的统筹协调和综合调控作用。”潘文灿在文章中强调。
《全国国土规划纲要》的制定和出台，已是众望所归。
实践早已开展
国土资源部开展的这些活动，为《纲要》的出台奠定了坚实基础，但对全国国土规划的制定却可以上溯到1981年。
《全国国土规划纲要》的编制工作，始于3年前。
2010年9月2日下午，全国国土规划纲要编制工作领导小组第一次会议在北京召开，会议通过了《全国国土规划纲要编制工作方案》，标志着《全国国土规划纲要（2011~2030年）》前期研究和编制工作正式启动。
在这次会以上，经国务院同意，成立了由国土资源部及国家发展和改革委员会牵头，财政部、环保部、住建部等28个部门、单位参加的《纲要》编制工作领导小组，负责国土规划编制的重大决策。领导小组下设办公室，设在国土资源部，负责开展前期研究和规划编制等具体组织工作。
是时，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察、全国国土规划纲要编制工作领导小组组长徐绍史强调，随着国土空间开发的广度和深度不断加大、资源环境保护问题更加凸显，加强国土规划工作日益重要和紧迫，要扎实做好《纲要》前期研究和编制工作，提高国土规划的科学性、针对性和可操作性。
《纲要》编制的基本思路，也在这次会议上被确定：第一，定位要更加准确；第二，主题要更加鲜明；第三，重点要更加突出；第四，方法要更加科学；第五，组织要更加合理。
而据国家发改委副主任杜鹰介绍，《纲要》编制进度安排为：2011年将开展纲要编制，2012年完成纲要论证、协调，并上报国务院审批。
虽然《纲要》的编制始于3年前，但实际上，国土资源部自成立以来，就开始了规划编制的相关实践。
“自1998年以来，在各部门、各地区的支持下，国土资源部在加强调查评价、完善规划体系、组织国土规划试点等方面做了大量工作，为全国国土规划纲要的编制奠定了重要基础。”一位不愿具名的专家介绍。
公开的报道显示，2001年8月，国土资源部决定在深圳市和天津市开展国土规划试点工作；2003年6月，决定在辽宁、新疆开展国土规划试点；2004年9月，广东省也被纳入国土规划试点。
在开展试点工作的基础上，2004年初，国土资源部与中国科学院等单位联合开展了全国国土规划纲要编制前期研究。
“研究分析了改革开放以来国土开发的变化，以及影响未来20年国土开发格局的基本因素，重点针对国土开发和建设布局无序乃至失控、空间开发不协调、区域发展不平衡等问题，提出了未来国土开发的目标、空间格局和保障国土空间安全的支撑体系。”这位专家对记者说。
国土资源部开展的这些活动，为《纲要》的出台奠定了坚实基础，但对全国国土规划的制定却可以上溯到1981年。
据潘文灿介绍，1981年4月2日，中央书记处第97次会议作出决定：“国家建委要同国家农委配合，搞好我国的国土整治。建委的任务不能只管基建项目，而且应该管土地利用、土地开发、综合开发、地区开发、整治环境、大河流开发，要搞立法，搞规划。国土整治是个大问题，很多国家都有专门的部管这件事，我们可不另设部，就在国家建委设一个专门机构，提出任务、方案，报国务院审批。”
这是中央第一次就国土规划工作作出明确指示。同年10月7日，国务院批准在国家建委设立国土局，并要求各省（区、市）有领导、有步骤地开展国土规划工作。
1990年，当时的国家计委完成了《全国国土总体规划纲要（草案）》的编制工作，但由于多种原因，这个规划草案最终没有获批。
“上一次编制的规划草案虽然没有正式获批，但是其提出的很多设想和建议都对区域发展产生了很大的影响。例如，东中西经济带、“T”字形国土空间开发战略、19个综合重点开发区等。”对这个草案发挥的作用，潘文灿这样对记者表示。
“反规划”特色
不根据战略目标进行分解，而是根据未来能使用的资源进行编制，依据能使用的资源和优化使用的原则，对未来生产力目标进行测定。
“世界上最早开展国土空间规划的是德国，20世纪初就已经开始了。此后，美国、日本等国家都开展了相关的规划编制工作。” 曾在原国家计委一直从事规划制定工作的潘文灿介绍。
20世纪60年代后，国土空间规划的编制和实施被越来越多的国家和地区重视，日本和荷兰各自编制了6轮国土规划，韩国编制了4轮，但中国的全国国土规划始终缺位。
直到2007年，中共十七大才明确提出“提升国土规划地位”，旨在合理利用国土资源、均衡开发国土空间、整治国土生态环境、保障国土安全以及改善宏观调控。
此时，从国内条件来看，编制全国国土规划的必要性和可行性都已经具备。在这一方针的指导下，《纲要》的编制工作得以正式启动。
公开的报道显示，《纲要》主要包括国土生态安全建设、国土资源优化配置、国土空间合理组织、能源资源保障能力建设、国土综合整治、国土规划实施保障等内容。
《纲要》初稿确立了国土规划的基本思路，提出构建富有竞争力、安全、和谐和开放的主题，坚持广域均衡开发与区域集聚开发相协调，推进城乡融合和一体化发展，统筹陆海开发利用，坚持国土集约利用与有效保护，扩大国土开放与开发合作和走低碳绿色发展道路。
这些内容，将以国土资源各项调查数据为基础，以生态保护为基本原则，合理确定国土资源和地域空间开发的规模、强度、结构、布局和时序，提高国土开发利用的效率和质量，促进经济结构战略性调整和经济发展方式根本性转变，着力解决国土开发、利用、保护和整治的重大问题。其中重要一点就是实行差别化的国土开发策略，按照人口和环境来布局城镇化。
而国土资源部土地利用司一位人士曾向媒体透露，《纲要》的最大亮点是从自然限制性出发的“反规划”理念的提出。
据专家介绍，“反规划”编制思路是国外普遍采用的编制国家战略规划的一种思路，即不根据战略目标进行分解，而是根据未来能使用的资源进行编制，依据能使用的资源和优化使用的原则，对未来生产力目标进行测定。
据记者了解，目前，国内大部分战略规划都是根据一个战略目标，进行任务分解式的方法进行编制的，其缺陷在于不能根据环境资源的承载能力进行安排。
根据当时公开的报道，实际上，在全国国土规划纲要编制工作领导小组第一次会议上，《纲要》编制的根本目的就被确定，即协调规划未来20年的国家生产力、国土资源布局问题，“应该根据未来20年的国土资源承载能力，进行‘反规划’编制。”
据新华网的报道，徐绍史对此解释，“反规划”编制，就要将资源环境承载能力作为基础支撑，从地形、地质环境、水资源、土地资源、生态环境、海洋资源环境等方面开展单要素评价，综合各限制因素进行资源环境承载能力综合评价，提出有关区域主导限制因素。
相关专家分析，“反规划”这一理念，将对我国今后的各项规划产生深远影响。
而对全国国土规划的制定与出台，潘文灿给出了自己的建议：“应该尽快出台《规划法》、《国土资源法》等相关的法律法规。这样，全国国土规划的法律依据才能更加充分。”
延伸阅读
日本国土规划的启示/蔡玉梅
针对经济体制及经济社会发展阶段设定目标和内容
国土规划是为经济社会发展或区域可持续发展的管理而服务的，其内容决定于国家的经济体制。
与社会市场经济体制以及自由市场经济体制不同，日本实行的是行政主导型的市场经济体制，国家发挥的宏观调控作用较强，因此国土规划的内容丰富，包括产业发展、国土结构、环境保护等诸多方面以及重大的投资与工程计划。
从国土规划的目标看，不同的社会经济发展阶段需要不同的规划目标相适应。制定第一个和第二个《全国综合开发规划》期间，正值日本经济快速发展时期，国土规划的目标以发展中的国土均衡为主，采取重点项目开发的方式，配合经济发展的需求。第三个《全国综合开发规划》期间，日本快速发展带来的环境问题以及资源有限性的问题日趋凸显，因此，实施“技术聚集城市构想”配合产业结构调整的形势，建立“定居构想”目标。
进入上世纪90年代，日本经济陷入了战后最严重的萧条期。因此，第五个《全国综合开发规划》提出通过加强地方、团体、企业和居民的合作的“参与和协作模式”来实现“多轴型”的国土目标。
进入21世纪，东亚经济快速发展，2003年开始日本在亚洲地区的贸易总额超过了欧美。因此，日本谋求同世界各国的合作，特别是把东亚规模的市场经济圈纳入视野非常重要。同时，顾及地方多样化和国民价值多样化的特点，第六个《全国综合开发规划》提出通过建立“新公众”的概念，加强参与和协作，实现“广域地方圈”的目标。
依靠法律开展规划编制和实施，进行国土有序开发
日本早在1950年就制定了《国土综合开发法》，成为日本国土开发的基本法。以后又陆续制定了百余部国土开发直接法、间接法和配套法，建立了完善的国土开发法律体系。
1953年，日本根据《国土综合开发法》制定了《特定区域综合开发规划》，1962年制定了《第一次全国综合开发规划》。到2007年，共制定了6次全国综合开发规划。
除全国综合开发规划外，日本还制定了大经济区综合开发规划、都道府县规划和市町村规划，形成了从全国到大经济区、特定区域、都道府县和市町村完整的规划体系。
日本的开发法律和规划等软件建设，促进了国土开发的硬件建设。健全的开发法律为规划的编制和实施提供了基础，也保证了对国土的有序开发和综合开发。
通过系统的空间规划体系，保障国土规划的有效实施
日本的《国土综合开发法》规定，制定全国综合开发规划、大经济区域综合开发规划、都道府县综合开发规划及特定区域综合开发规划等四级国土开发规划，并确定全国综合开发规划为主体规划，主要规定国土开发的方向。 规划目标只有通过各省厅的具体计划和大城市圈、地方以及特定区域振兴开发等各种具体规划来实现。因此，国土规划目标的实现离不开国家相关的规划体系。例如，国家尺度上的经济计划、国土利用规划等。经济计划比较具体并与国家财政预算有关。国土开发规划展示国土开发政策的方向，而国土利用规划展示未来国土利用的方向。 |
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