时评：一座节地城市的成长路径 节约集约看长沙

齿轮，从规划开始转动

对于长沙来说，节约集约用地绝非缓解“两型社会”建设用地饥渴的被动、权宜之举。

“节约集约用地，是促进转变土地利用方式和经济发展方式，全面落实节约优先战略的重要着力点，也是建设两型社会的重要着力点。”湖南省长沙市委、市政府如此定位节约集约用地在“两型”改革试验中的地位和作用。

设立于2009年的节约集约用地处，是长沙市国土资源局最年轻的处室。国土资源部门专设定编、定岗的“节地部门”，这种做法并不多见。采访中，“讲实在的”是处长叶寿明的口头禅。“实在”二字，正代表了长沙市上下对节约集约用地这项工作的态度。

如果将节约集约用地比作推动经济发展方式转变的一台发动机，那么，这台发动机的齿轮理应从规划开始转动。

据长沙市国土资源局局长汪泽秋介绍，新一轮土地利用总体规划编制中，规划的总体宏观控制作用得到最大程度的凸显。在大河西先导区，“反规划”理念得以引入。所谓反规划理念，就是先分析禁止开发用地的现状，明确城市增长边界，然后再布局城乡建设用地。据长沙市国土资源局总规划师李远金介绍，以大面积山林、湖泊、江河为过渡和缓冲，大河西先导区得以对局部城区实施高密度开发，如滨江金融商务区、洋湖总部经济区、梅溪湖国际服务区净开发容积率分别达2.38、1.6和2.45，这三个片区总体节地率达到56%，四年间节地约2.6万亩。

黎托片区节约集约用地试点是国土资源部批准的城市综合开发节约集约片区试点。该片区试点主要根据片区自然高差大，公路、铁路聚集等特点，在开发建设当中采用高铁站场立体组合，地下、半地下空间综合利用，人车分流，农民集中高层安置，中小学用地复合利用，市政设施和公共服务设施下地等六种节地措施，构建了城市立体分层开发建设的节约集约用地新模式。据测算，这种模式较传统开发模式，综合节地率达13.6%，绿地率提高10%，节约工程造价92.77亿元。

以往，农村作为规划的空白区，粗放用地成为普遍现象。长沙市试点“多规合一，各规统筹，规划进村”，统一编制村级国土综合规划，实现土地利用规划与城乡规划、产业发展规划、生态保护规划、土地整治规划的“多规合一”，提高了土地利用效率。仅以宁乡县金洲镇关山村为例，该村共有494公顷土地，通过规划进村，新增耕地128公顷，同时减少建设用地26公顷。

一份特殊的成绩单

今年11月23日 ，长沙所有县（市）、区人民政府和开发园（区）管委会的负责人同时收到了市人民政府送达的一份特殊的成绩单。这份成绩单名为《长沙市2011年度建设用地节约集约利用考核结果的通报》。

2012年，长沙市率先在全省开展建设用地节约集约利用考核。考核内容包括土地利用结构、投入强度、产出效益等宏观指标和规划计划执行等具体节约集约用地工作的执行和落实情况。相比全国层面开展的相关评价考核而言，他们的考核内容更全面，考核指标更丰富具体。

在这份成绩单上，宁乡经济技术开发区排名并不算靠前，但是宁乡经开区管委会的总经济师袁钊仍诚恳地说：“考核是个好事。”他将这次考核总结为九个字“约束严、激励实、责任明”。

“考核首先是对园区发展的约束和引导，因为不按指标用地，就会影响园区日后用地审批；与政绩考核挂钩，意味着节约集约用地是一种共同责任，意味着对各级党委政府的监督，促使各级政府真正树立节约集约用地的观念，不断想办法提升节约集约用地水平。”袁钊说。

建设“两型社会”，土地管理部门将交出怎样一份答卷？

记者仔细解读《长沙市建设用地节约集约利用考核办法》，发现其中蕴含着丰富的信息，它浓缩了“两型社会”建设五年来，土地管理部门为推动土地资源由粗放利用全面转向节约集约利用而进行的一系列制度建设和创新。

比照国土资源部《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国发47号文）的要求，一个“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”的节约集约用地制度框架体系正在长沙形成。

标准控制。考核指标，来源于长沙市近年来着力建立的节约集约用地标准。据叶寿明处长介绍，长沙市先后出台了《各类建设用地定额标准》（试行）、《建设用地节约集约利用评价标准》等，其中设定的指标比国家及省出台的相关标准有15%~20%的提升。

评价考核、共同责任。考核结果与该地区土地年度计划指标挂钩，与单位主要负责人的年终绩效考核挂钩，与本单位的评先评优结果挂钩，与园区的扩园升级挂钩。

而隐含在考核背后的内容更加丰富。

计划管控和用地审查。长沙市在项目准入环节设置严格的节约集约用地审查，按照相关规划和用地标准，严格控制项目用地规模。对于落后产能、不符合产业准入政策的项目不予供地，对超标准超规模的各类用地坚决予以核减。据统计，全市近年来每年核减不合理用地均在400公顷以上。

市场配置。长沙市近年来大力推动网上招拍挂出让，国有土地资源配置的市场化程度大大提高，得到了国土资源部的充分肯定：“网上招拍挂是坚持市场配置原则基础上的重要制度创新。”

政策鼓励。长沙市政府分别于2006年、2008年、2011年下发了《关于促进节约集约用地的通知》，对节约集约用地提出了一揽子考核激励的政策措施。

正是这套完整的节约集约用地制度体系持续发力，此次考核中，有九个区、县及开发区的成绩达到了优秀以上。“发展是硬道理，节约集约用地是硬指标”，这已经成为长沙市各区、县及开发区的共识。

当城市爱上节地

节约集约用地的理念落地生根，在制度的滋养和保障下，长沙市在城市、园区、农村三大领域，探索出多种节地模式。

“立体开发式”城市建设综合开发节地模式。

长沙市开福区“北辰三角洲”小区容积率2.8，建筑密度只有12%，绿化率却高达52%。这里的居民，享受的不仅是眼前湘江、浏阳河交汇的美景，还有满眼的绿色以及“人在地上走，车在地下行”带来的安全便捷的交通。

谁能想到，这块被长沙人视为城市地标的风水宝地，当年却曾是旧城改造最难啃的一块骨头贫困人口密集，人居条件恶劣，水患严重。这块三角洲四周高、中间低、落差达6～8米的低洼地形，如果沿用传统的开发模式将需要大量填充土方，工程量巨大，政府难以负担巨额投入。

2007年，作为国土资源部“十一五”科技创新课题，长沙市决定采用 “人车竖向分流”模式开发这片土地。该模式充分利用地形高差，最上边是平台层，形成步行与非机动车交通系统和立体绿化系统；中间架空成两层，形成可容纳3万个停车泊位的静态交通系统；最下边，是快速便捷的机动车动态交通系统。与传统开发模式相比，容积率由2.0增至2.8，开发强度提高了40%，绿地率由30%提高到52%以上。相当于节约土地58.62公顷，以300万元/亩计算，土地增值26.49亿元，同时可节约工程投资2.23亿元。

2009年，黎托片区同样采用了这个开发方式。已建成并投入使用的武广客运站，从位于地面上的武广铁路高架候车层至位于地下的地铁运行层，一共垂直分为六层，各类交通工具之间实现零换乘，地上则留作商业开发，节地率超过了100%。

压缩路幅节地模式。

缓解城市交通堵塞，就得将马路修得越来越宽？

长沙人的回答是：不一定。

城市道路建设一直是“地老虎”。经过科学的考察，长沙市得出的结论是，路的通行能力不在于“直、宽、平”，而在于各条道路之间通行能力的匹配。长沙市采取了压缩城市道路路幅、取消绿化隔离带、优化道路通行设计等方式，不仅减少了城市道路占地，而且提高了道路通行能力。2010年，长沙市荣获“全国畅通工程模范管理城市称号”。据统计，近年来，长沙市仅通过对待建道路进行重新优化，减折横断面设计，调整绿化带，共节约城市建设用地449亩，相当于储备了价值9亿元的土地。

高层标准厂房节地模式。

在隆平高科技园内，两栋25层、99米高的现代化工业厂房创下了中南地区之最。

据园区管委会副书记李明权介绍，这个名为金丹科技创业大厦的项目占地约25亩，在国内首次采用“大柱网型钢混凝土结构”，楼面每平方米承重可达500公斤，完全可以满足各类电子、仪器仪表等工业企业对厂房的工艺生产需求和节能、环保要求。

通过鼓励建设多层厂房和引进能在多层标准厂房生产的工业项目，严格审定工业项目的投资强度、建筑密度和建筑容积率等一系列措施，长沙市现有9个国家和省级开发园区投入产出效率大幅提高。其中，国家级长沙经济技术开发区规定每平方公里投资不低于20亿元，产出不低于40亿元，单个项目的建筑总面积不低于80万平方米。目前，园区每平方公里GDP达到45亿元，每平方公里税收达2亿元以上。

公共资源共享节地模式。

在广东人刘宇汉印象中，前些年投资开发建设热电厂，更多时候要到东部沿海地区的工业园区寻找商机。而2010年，他所在的企业不仅来到宁乡经开区，还建成了湖南首家区域性热电厂，向园区企业集中供热。从这以后，园区内小烟囱林立的场景一去不复返了。据测算，仅是这个热电厂，就比各企业单独建设锅炉房节约土地200亩。

这仅是一个开始。让刘宇汉惊喜的是，周边已经有越来越多的单位来找他洽谈投资建厂。还有一些大型的综合配套开发区，成片旧城改造区、新城开发区及开发（园）区等，都在积极向这个方向转变。

在长沙高新区，巨星创业基地每公顷的产值达到2亿元。高新区招商局的一位姓郑的负责人告诉记者，目前园区的地价与沿海发达地区同类园区的地价水平已经相当接近。是什么让企业不再“纠结”于地价的高低？

这位负责人说，高新区的吸引力之一就是“整体的优势”园区将企业7%的配套用地统一归集起来集约利用，集中建设供电供暖供热等生产配套，以及食堂、宿舍、办公场所等设施，为企业提供了更好的成长环境和空间。不说别的，只说园区内统一规划建设的280万平方米高层公租房和廉租房，除了安置被征地农民之外，还可以为企业解决大部分的员工过渡房，这可是过往老板们投资建厂的一大头痛问题。

据叶寿明介绍，长沙市人民政府专门下发文件，规范标准厂房建设，发展工业地产，鼓励园区公共资源集中建设共同分享，提供企业公共所需的商业、租赁房、办公室、医疗、学校等服务。充分运用好7%的工业配套用地，既减轻了企业“共同办社会”的负担，还提升了园区的整体功能。

“高层、多层公寓式”安置节地模式。

据汪泽秋介绍，长沙市把被征地农民安置纳入城市规划，采取公寓式安置模式，将生活安置与生产安置分离，农民安置房与城市住宅并轨，由区、县（市）统一建设高层住宅安置楼，集约利用生活安置用地，节约出来的大量生活用地通过合理途径调整用于生产安置建设，解决生产经营问题。

雨花区莲湖村按政策已核定生活安置地196.72亩，村里只占用57亩建起了两栋30层安置房。节余的生活安置地由村里成立的股份公司经营，通过合理的渠道变为经营性的商业用地兴建了大市场。农民在房屋出租、股金分红、劳动就业三方面收益。

在高新区，和馨园小区容积率达到2.78，这既是高新区农民安置住房项目，也是政府保障性安居工程重点项目。园区负责对集体经济组织节约出的生活安置地进行收集，统一建设起了公租房。集体经济组织反租给园区后，由园区安排统一对园区企业员工出租。

“这种模式实现了三赢：被征地农民长远生计得到保障；入住园区企业解决了职工住房问题；政府完成了保障性住房的任务。”陪同我们一起采访的高新区国土分局副局长朱光如是说。

新农村土地综合整治节地模式。

在新农村建设中，长沙市通过归并零散地块、平整土地、改良土壤、优化道路沟渠布局等措施，推进山、田、水、路、林的综合整治，增加了有效耕地面积，改善了农业生产条件。2008年以来，开展土地综合整治项目55个，总建设规模达20278公顷，总投资10.19亿元。据测算，通过采用该模式，既节约了城乡建设用地，还为全市新增耕地2万多亩。有力地加快了新农村建设，改善了农村面貌，促进了城乡一体化统筹发展。

汪泽秋局长说，长沙市今后还将着力于几种新的节约集约用地模式的探索，例如：农村宅基地跨行政村流转、废弃工矿用地复垦整理利用、年度行政区域GDP增长消耗建设用地考核、农村空心村旧宅基地综合整治等。