保障房并轨已是大势所趋

　　房产是一笔巨大的财富，这种信念不证自明，而且深入人心。但正是对房产所有权的追逐扭曲了中国经济适用房的美好蓝图。大众意识坚定不移，居者应有其屋，但忽视了“居”在前，“有屋”在后。房屋最根本的属性永远是提供居住功能，没有一个国家建造房屋是为了把它当作一种财富载体兜售给居民。保障房政策的施行目标更应该是直接指向民众的住房难题。德国的公共福利住房在繁荣时期曾经解决了全国近1/3的人口居住问题，但政府也是只租不售，并严格审查和复检申请人的资格，杜绝房屋二次转租；美国认为市场是配置资源的最好手段，对住房困难家庭给予货币补贴，保证他们的住房支出不会超过收入的30%。但即便如此，美国政府也仍建有130万套房产实物配租给最困难的家庭和个人；香港紧张的土地供应政策常饱受诟病，也常有“笼屋”的报道见诸报张，但其公屋制度仍保障着香港1/3人口的住房问题，而且住户支付给香港政府的租金只占收入的10%，轮候的时间也不会超过3年。

　　国外保障房的建设宗旨和实施方针在原则上大都遵循以下两点：一是认为这是种社会再分配方式，用来保障最困难的那部分人的住房问题，政府需要财政投入确保承租人的住房支出负担不会过高；二是分配过程要透明公正，给予申请人稳定的轮候预期，同时确保房屋是由需要它的住户在居住。中国的廉租房政策也基本上以此准则进行推广，虽然覆盖人口有限，投入较小，但的确有效解决了最困难家庭的住房问题。随着这部分人群住房条件的改善，廉租房政策在收入上放宽了申请人的限制条件，保障的目标人群甚至和公租房出现了重叠。因此上海、北京等地方政府在近期准备将这两种保障房政策并轨，认为这一方面可以统一筹划，方便管理；另一方面可以解决保障房建设资金难题。但事实可能没那么简单。

　　廉租房采用实物配租，福利色彩浓厚，住户只需要缴纳象征性的房租即可，差价主要来自于财政补贴。这是廉租房虽然有效，但未能大规模推广的原因，因为地方政府财力有限，能用于住房支出的比例就更小，覆盖不了大量人口。但公租房设计初衷是为了保障居民住房质量和稳定性，基本参考市价定租，实质上让渡给住户的优惠并不多。

　　公租房遇冷的主要原因是有三点。一是地方政府普遍利用非收入的限制性条件（如户籍、社保和工作稳定度等）抬高申请门槛，缩小了受众面。这种不当正在改善。二是地方政府急于满足公租房建设数量指标，而忽视了住房的交通和生活性设施的配套建设。这会随着入住率的提高慢慢改善，但需要时间。三是中国居民收入的严重分化，中低收入的居民要支付公租房的“准市场租金”仍然吃力。经济发展抬高了资产价格，住房建造成本现在已升至2000元/平方米左右，算上后期的人力运营和管理成本，不考虑拆迁成本以20年的投资回收期限计算，公租房的月租金需要定价15元/平方米左右才能平衡财务账面。公租房虽然装修良好设施齐全，但在交通配套缺位的情况下，这个价格和周边价格便宜、交通便利的老公房相比竞争力仍显不足。这需要政府设立专项资金对承租人进行补贴，提高公租房出租率。闲置是最不合理的浪费。

　　将廉租房和保障房并轨管理，是保障目标人群上的一种进步。政府第一次可以将保障的对象扩大到所有不能负担市场租金的人群，同时也可以统一培训和管理相关的服务人员，提高服务质量，减小申请流程的沟通成本。但管理口径上的一致并不能掩盖两者服务对象的不同，毕竟两者针对的人群收入差别悬殊巨大。北京市并轨后覆盖的目标家庭的人均月收入从520元（低保户）至2400元不等（收入最高的补贴对象），租金补贴幅度从房租的95%至10%分六档不等。假定家庭劳动人口为3人，按最高的补贴建筑面积上限（分别为50和60平方米）和公租房租金39元/平方米进行计算，在并轨后北京低保户家庭的每月的房租负担为98元，仅占收入6.3%，政府需为其补贴1853元；而收入最高的补贴家庭每月的房租负担为2106元，占收入比29.3%，政府补贴为234元。公租房利润低，建设规模大，因为资金问题地方政府本身就普遍缺乏建设的意愿。不难想象，在公租房配租过程中对不同租户进行租金补贴时，补贴少的用户会优先得到轮候，而收入低的用户因为补贴过重而容易被选择性忽略。在这种逆向选择下，申请家庭很明显不能得到稳定的轮候预期，长期而言不利于公租房政策的发展。解决的办法可以效法香港，公布所有申请人的经济住房条件，这不仅便于了解申请人的住房需求和承担能力，设定更加合理的补贴标准，更重要的是让申请人随时可查询自己的申请排名情况，形成稳定的轮候预期。但地方政府在信息的归纳分析和公开透明方面仍旧乏善可陈，北京虽然公布了并轨后的补贴标准和细则，但实际的补贴仍未发放到租户手中，实践情况也尚不明朗。

　　地方政府可以利用保障房的商业配套收入来补贴营运成本，或者通过其他融资手段降低借款成本，这些都是可以参考的手法。但保障性住房是一种“半公共品”，政府的确需要利用市场力量来保证营运和分配上的效率性，但更重要的是保障承租人的住房稳定性和可负担性。补贴不是魔术，不会无中生有。地方政府在过去十年的土地出让盛宴中得到了太多轻而易举的钱，这抬高了建筑成本，恶化了收入分配，并扩大了在公共住房支出上的“债务”。保障房政策的推广提高了中国公共住房支出的GDP占比，但平均而言，仍不足0.6%，而当今发达国家在发展同期用在保障房支出上的比例普遍稳定在1.5%~2%，现在是弥补这个窟窿的时候了。