保障房惠民生是政府责任

　　作者简介：

　　国务院发展研究中心金融所副所长。

　　内容辑要：

　　1998年以来，几乎每次保障房的政策变迁，都是作为一种调控政策出现。未来，保障房应转向民生和政府的责任，而不是短期的政策。对此，首先应明确界定保障房，其中特别是应把经济适用房和限价房排除出保障房的定义。

　　保障房的建设是影响非常深远的一个事件。这个政策最先是在1994年开始提出，但至今依然存在着许多尚待完善的方面。具体来看：

　　首先，当前保障房总量目标和结构区域之间存在着不匹配的地方。如当前的建设目标，就与市场实际的需求可能存在着不匹配的情况。从全国层面讲，2008年金融危机的时候，提出2009年到2011年3年共建747万套保障房；2010年的建设计划上升到580万套，远远超过了原定的目标；2011年又提出建设1000万套，“十二五”期间共建3600万套。3年来，关于保障房的建设目标，经过了3次非常大的调整，这在历史上是很少见的。而不同省市情况也有很大的差距。像黑龙江省由最初的85万套资源扩大到105万套，超过全国总水平的10%；浙江省是流动人口大省，但是它整个建设规模只有10万套。

　　其次，保障房的结构不合理。针对最低收入家庭的廉租房和低收入者的公租房，市场需要量较大，但其今年的建设规模仅占到总量的30%。

　　第三，静态设定的建设目标和需求动态变化之间不匹配。保障房需求，随着家庭收入的变化，也会动态调整。原有家庭的退出，新家庭的进入，因此保障对象的设定标准和范围也在变化。而静态的设定某一年度的目标，实际上很难反映这个变化。

　　从国际上看，主要的发达经济体都在保障房建设方面做了很多探索。而其经验表明，如果保持比较清晰的制度和防火墙，保障房建设对商品市场、房地产市场来说，反而有利于形成一个可以放松管制和市场调节的好氛围。

　　举例来说，笔者注意到，在工业化、城市化的初始阶段，如英国工业化初期、美国大萧条和日本战后，其住房的存量缺口都比较大。对此，许多国家的保障房建设，采取的主要是供给端补贴的方式。即由政府出资购买私房以补充公房，补贴购买来保持住房存量。而目前，随着住房的存量规模增加，供给缺口的缩小，保障房的侧重点有所不同。像一些欧洲国家，公共租赁房是他们建设最多的，占出租房子的比例达到50%以上。

　　综上所述，笔者认为，未来我国的保障房的整体政策框架，也亟须进行全面的梳理。具体来看：

　　——应明确界定保障房的定义。保障房范围的泛化，口径的扩大，不同口径的保障房之间的界线被模糊，很可能会成为下一步市场矛盾的焦点。商品和保障区域的交叉重叠，最终导致会永远分配不公。因此，应消除商品房和保障房之间的交集区域，其中特别是应把经济适用房和限价房排除出保障房的定义。

　　——应以廉租房和公租房作为主旨。具体来讲，就是廉租房建设重点在财政和金融政策的支持，公租房建设重在市场化运作和货币政策管理。公租房应主要针对中低收入家庭、夹心层，如高校毕业生、进城务工人员等，这部分只租不售。而棚户区改造部分，在基本完成之后，也应该退出保障房的概念。同时，要规范产业园区集体宿舍、农村集体自建房、高校自建房差异化分配。

　　此外，还有一个原则也值得关注，那就是保障房覆盖范围的建设目标，应以城市常住人口，而不是户籍人口作为测度标准。

　　——构建合理的制度框架，确立适度居住权的保障制度。这其中，应该给予高度重视的是，应从调控为导向的保障房建设制度转向民生导向的保障房建设制度。1998年以来，几乎每次保障房的政策变迁，都是发生在商品房的房价高涨的背景下，保障房作为商品房市场调控政策，具有制度和法律规范。但在笔者看来，保障房应关注民生的导向，应转向民生和政府的责任，而不是短期的政策。