地方债：危机评估与化解

　　近期，国家审计署首次针对全国地方财政收支做了审计，结果显示，去年地方政府债务总额达10.7万亿，超过全年财政总收入。这些激增的地方性债务不断累积，正成为悬挂在中国经济上方的“达摩克利斯之剑”。地方债究竟蕴含着多大的风险？如何有效遏制地方政府的举债冲动？如何建立健全的地方财政收支体系？为探讨上述问题，本报本期采访了国务院发展研究中心技术经济部研究员郭励弘、中国社科院财政与贸易经济研究所所长高培勇，是为21世纪北京圆桌第302期。

　　地方债危机？

　　按理说，只有履行财政职能的部门，才享有相应的权限；而现在我们许多政府部门都介入到财政行为中。

　　《21世纪》：审计署首次对全国地方财政收支的审计结果显示，去年地方政府债务总额达10.7万亿，超过全年财政总收入；很多地方负债率甚至达到了当地财政收入的3-4倍，地方债危机是否迫在眉睫？

　　高培勇：中国的地方债规模，报告中的数字是10.7万亿，若加上国债余额6.75万亿，约合17.5万亿，占GDP的43.9%，离国际公认的安全线还有一段距离（如欧盟的安全线是60%）。

　　欧洲债务危机祸起于反危机的扩张性操作，而中国目前的地方债规模只能部分归结于此，更主要的原因是地方政府的投资冲动。地方政府求发展、出政绩心切，就需要上项目、增投资，自然要多方筹措资金，一有机会就会举债。

　　地方债不是金融危机之后特有的问题。我国1979年就有了第一笔地方债。回溯过去30多年的演变，可大致梳理出一个轨迹：1994年税改前，税收制度不太规范，地方政府靠滥施税收优惠来招商引资；税改以后，此举被约束，地方政府转为乱收费来扩大收入；1998年之后实行税费改革，乱收费在一定程度上被遏制，地方政府筹措资金的渠道就转到土地出让金上，进入本世纪，这已成为地方政府财政收入的主流；2008年金融危机之后，地方政府“搭车举债”，发展地方融资平台。

　　必须注意的风险是，当前地方债与财政的关联度在加大。金融层面的债务尚可缓冲，若发展到要靠财政兜底的阶段，就会导致严重的财政危机。地方债问题虽和危机有关，但不会随着危机的终结而自然缓解，当务之急是追本溯源，弄清其形成机制，彻底治理。

　　郭励弘：地方债不是个新问题，2007年地方债就占全国财政收入的80%。当前审计署公布的最新数据与此基本吻合。2009年金融危机，国家决定投入四万亿救市，当时二级公路不能收费，地方该如何筹集基础设施建设资金？当时我们提出融资平台的功能。2009年初全国只有360家融资平台，到年底就有8000家，超出现在审计署公布的6000多家，这可能是由于统计口径不同。资金缺乏时，融资平台是筹集资金的好渠道，它可以丰补歉，融资平台越大，其平准功能就越强，可行的融资手段就越多。

　　但我要强调的是，融资平台的本质应是国有资本的出资人制度。“十六大”以来各级政府以“国资委”形式建立起了出资人制度，向“分级所有，政资分开”的市场经济体制前进了一大步。但在基础设施领域，这一制度还有许多缺陷：一是许多基础设施项目公司未纳入出资人制度；二是国资委以“扭亏增盈、保值增值”为核心的管理办法，只适用于竞争性领域的工商企业，不适用于基础设施领域；三是现有国资委还拥有行政职权，这与基础设施行业各自对应的行政管理部门产生矛盾。

　　所有融资平台从一开始就注册为国有公司，有着明确的市场定位，这是它们比国资委清晰之处。但当前一些地方政府搭建的融资平台过多，既难以克服条条分割，形成完整的出资人制度，也难以实现大范围的资本运作和资金整合。每级政府的融资平台应像国资委那样具有唯一性，一是为了真正建立基础设施领域的出资人制度，二是为了便于当地人民代表大会监督审议其财政风险，三是为了便于承接中央政府所给予的融资政策。