自行发债风险分担机制初现

　　猜到了开头，却没有猜到结尾。10月20日，财政部发布《2011年地方政府自行发债试点办法》，上海市、浙江省、广东省、深圳市获国务院批准开展试点。此前的10月10日，本报记者曾采访获悉，试点是“自行发债”而非“自主发债”。但自行发债的具体涵义直到10月20日才获得确认。

　　自行发债的试点安排涉及规模、利率、期限、承销、招标、定价、登记、托管、交易、还本付息等内容。相比自行发债试点积极支持者的预期，尚有很大差距。比如仍由财政部代办还本付息，事实上延续了代理发行的模式；发行债券的期限结构和占比也没有体现自主性。

　　但仍有不少观察家和主政者认为，短期内，允许地方政府自行发债，开始拓展了地方政府市场化、规范化的融资渠道，有利于缓解其融资平台明后年集中到付的风险。长期来看，无疑将对地方政府自主发债、建立举债中长期制度积累必要经验。

　　市场倒逼效应

　　自行发债试点的传闻已历经数月，此时敲定，在财政部科研所副所长刘尚希看来，说明地方政府偿债压力真实且大。

　　根据财政部科研所的研究，总额已超10万亿元的地方政府债务，将在2011～2013年期间进入集中还款期，平均每年须还款1万亿元，相当于目前财政部代发地方债规模（2000亿元）的5倍。不但总量大，且债务风险有集中爆发的可能。

　　随着部分违约事件的爆发，市场越来越担忧地方融资平台违约风险。银行体系已经明确，对于到期的平台贷款本息，一律不得展期和以各种方式借新还旧。

　　“当前，地方债务问题不是偿债能力不足，而主要是集中到期造成的流动性不足。为了解决债务集中到期的问题，允许地方政府自行发债增加其流动性是现有政策框架内的办法之一。”刘尚希10月25日向本报记者表示。

　　汇丰银行大中华区首席经济学家屈宏斌10月24日接受本报记者采访时表示，“地方政府可以通过发行债券偿还此前的债务，同时地方财政收支将决定债券的风险溢价，形成风险分担机制。这种市场定价模式有益于地方基础设施融资的运作，也减少了地方融资平台贷款偿债的违约风险。”

　　对于承担试点的地方政府，自行发债将产生明显的“市场倒逼效应”。广东省财政厅一位官员10月24日接受本报记者采访时透露，广东被选定为试点省份，一方面是财政能力强、债券交易市场完善等，另一方面则是因为其地方债务在摸底、动态跟踪等办法先期试点后，地方债务规模和结构等都已逐渐清晰起来，给自行发债试点提供了体制基础。

　　“相当多的地方政府愿意通过市场化手段来促进举债行为的规范，通过充分的信息披露，让市场来决定地方政府举债能力，将此前无序融资转变为有序融资，不但提升自身举债能力，还可以有效控制地方政府债务风险。”这位财政官员如此描述“市场倒逼机制”。

　　市场定价受追捧

　　从自行发债消息确定的10月10日左右，市场就开始追捧这一新鲜的债市产品。到10月27日，机构投资者纷纷发布报告认可其对整个市场的“利好”。

　　“利好的乐观分析集中在，大家认为此举提高了地方债及地方融资平台的透明度，增加了其信息的完整度。此前，地方投资、财政与银行信贷的纠缠严重影响了市场信心。”南方基金首席策略分析师杨德龙10月27日向本报记者表示。

　　还有一种乐观则在于，从国债转贷到财政部代发，再到地方政府自行发债，体现了地方政府举债融资发展的方向，即由中央主导逐步向地方主导转变。

　　“距离地方政府自主发债并不遥远。”一家大型券商固定收益部的市场交易员27日告诉本报记者。

　　自行发债的决策机制尚未改变——仍是中央政府决策，但是对地方政府法定债务责任做了约束和进一步规范。

　　“这使得它不同于之前的中央代发地方国债，也不同于成熟企业债。定价将主要依据地方政府财政实力。”刘尚希预判道。

　　上述大型券商固定收益部的市场交易员认为，自行发债后，中央政府将逐渐解除对地方政府债务的担保，短期内将导致相关债品融资成本的增加，进而影响其流动性。而且，“这些债品能否在可预期的时间内实现相应透明度，也将影响其融资成本。”

　　试点的地方政府已开始迎合市场此种期待。

　　据上述广东省财政厅官员介绍，浙江已经完成自行发债偿债准备金制度的报告，其他省市也将抓紧研究相关风险预警机制。“这个机制无疑需要和信息披露、信用评级等市场化机制相结合。”他表示。