区域规划频繁出台的背景与未来趋势

　　目前中国的区域规划还不尽完善。这主要表现在如下三方面：区域规划制度基础不完善；缺乏区域规划规范；区域规划实施机制不明确。

　　运用区域规划这个管理工具促进区域发展与合作，是未来政府作用的重点之一。引导不同类型区域的发展方向并促进不同行政区之间的合作，是批准并实施区域规划的主要意图。

　　支撑区域战略目标实现的两个主要工具中，区域规划只是一个优化空间布局的工具，而区域政策才涉及切切实实的“权”与“钱”的转移。

　　目前，中国国内区域经济冲突问题并没有完全解决，未来会有更多的区域规划出台是可以预见到的。

　　“十一五”时期以来，特别是近3年来，中央政府批准或批复了较多区域规划。如此频繁地批准或批复区域规划，以前在中国是从来没有过的。这不仅引起了中国国内的广泛讨论，也引起了国际社会关注。为何在最近如此频繁地出台区域规划？批准或批复这些区域规划的意图是什么？未来还会有更多的区域规划出台吗？这些是许多关注中国发展问题的人经常提出的问题。国内有些媒体用“区域规划大跃进”、“区域规划遍地开花”等来评论区域规划频繁出台，这种观点是不准确的。本文先简要回顾最近出台区域规划的过程，然后详细讨论频繁出台区域规划的背景、意图与趋势。

　　“十一五”以来出台的区域规划

　　在编制“十一五”规划过程中，中央政府明确了区域规划试点安排，决定在“十一五”期间先期启动长江三角洲与京津冀都市圈规划编制试点工作。2006年以来，出台的众多空间规划可分为三类：战略区域规划、区域规划与单个行政区发展规划。

　　战略区域规划是指针对战略区域编制的规划。这类规划的对象是四大战略区域，即西部地区、东部地区、中部地区与东部地区。已经批准的这类规划有：《西部大开发“十一五”规划》（2006年）、《东北地区振兴规划》（2007年）与《促进中部地区崛起规划》（2009年）。目前尚没有针对东部地区发展的统一规划。

　　区域规划是指除战略区域规划以外的跨行政区区域规划。截止到2011年上半年，中央政府批准或批复的区域规划有：《广西北部湾经济区发展规划》（2008年）、《长株潭城市群区域规划》（2008年）、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（2008年）、《关中-天水经济区发展规划》（2009年）、《辽宁沿海经济带发展规划》（2009年）、《江苏沿海地区发展规划》（2009年）、《中国图们江区域合作开发规划纲要》（2009年）、《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》（2009年）、《鄱阳湖生态经济区规划》（2009年）、《皖江城市带承接产业转移示范区规划》（2010年）、《长江三角洲地区区域规划》（2010年）、《成渝经济区区域规划》（2011年）、《浙江海洋经济发展示范区规划》（2011年）、《山东半岛蓝色经济区发展规划》（2011年）、《海峡西岸经济区发展规划》（2011年）与《广东海洋经济综合试验区发展规划》（2011年）。虽然长江三角洲地区与京津冀都市圈的规划最早启动，但《长江三角洲地区区域规划》直到2010年底才得到批准，而京津冀都市圈规划则还没有出台。这主要是由于这两个区域的规划所涉及的问题十分复杂，相关争议相当多。目前，正在编制过程中的区域规划还有《中原经济区发展规划》等。

　　单个行政区发展规划是指只涉及一个行政区域范围的发展规划，这类规划从理论上说不能算做是区域规划，但经常被媒体误认为是区域规划。如《重庆两江新区总体规划》（2010年）、《西咸新区总体规划》（2011年）以及多个西部地区省级行政区的振兴规划，此类规划与区域规划的突出不同点是只涉及一个行政区域，本质上是地方规划。

　　频繁出台区域规划的背景

　　正确理解频繁出台区域规划的真正原因，需要从中国体制变迁的角度分析。

　　自从1953年制定第一年五年计划以来，中国中央政府共编制了十个五年计划，但从“十一五”开始，过去用了50多年的“计划”一词改为了“规划”。一字之差并不是玩文字游戏，而是反映了中国体制变迁的方向与要求。

　　将计划改为规划，是这种改革的必然要求，具体原因有三个。

　　第一，体现了政府调控理念的转变。计划与计划经济实际上是不同的，但人们往往容易将两者联系起来甚至是等同视之。在计划经济时代，计划包括的面广，而且具有强制色彩；规划则更强调了引导市场，明确政府的有限作用领域。规划要明确政府做什么，体现国家意志，明确政府工作重点，引导市场的发展方向。

　　第二，体现了自上而下与自下而上相结合的先进管理方式的要求。传统的计划强调的是政府单一的纵向管理机制，也就是“统治”（指凭借权力来控制、管理国家或地区）权力只能掌握在上级政府手中，而规划强调的是一个上下互动的“治理”过程。由“统治”（government）到“治理”（governance），是政府管理与调控方式的进步。“十一五”规划与以往不同的一点是强调民众的意见。因此，在征得国务院批准后，国家发展和改革委员会专门成立了“国家‘十一五’规划专家委员会”，并开展了请人民群众为“十一五”规划建言献策活动。规划已经不单纯是国家发展和改革委员会（其前身为国家计划委员会）分内的事情。

　　第三，体现了政府管理的空间观念和规划的可操作性。随着社会经济的发展，中国已经进入了一个矛盾与问题多发期，其中区域问题增多是一个不争的事实，正因为如此，“十一五”规划强调“必须促进城乡区域协调发展”。计划一般是按条条制定的，而规划更强调空间，因为任何经济社会活动总是要落实到具体的空间。规划不落实到空间就不可能有很强的可操作性。

　　正是由于上述三个原因，中央政府从“十一五”开始，决定由过去的重视产业规划向重视区域规划转变。频繁批准或批复区域规划就是这一转变的具体体现。