中国水资源涵养地和生态功能区青海三江源是长江、黄河、澜沧江的发源地。一直以来，三江源地区既要保护生态环境，又要依靠资源发展经济、改善民生，存在一定矛盾。只有建立完善的生态补偿长效机制，才能从根本上遏制生态环境恶化趋势，实现区域社会经济的和谐发展。
实施三江源生态补偿的意义
环境保护部环境规划院副院长兼总工程师、国家生态补偿立法专家委员会委员王金南介绍，三江源地区地处青藏高原腹地，是中国著名三大江河——黄河、长江和澜沧江的发源地。其中，三江源自然保护区面积为15.23万平方公里，是全国面积最大的自然保护区。从政策实践的角度看，生态补偿的范围已经突破了三江源自然保护区的概念，包括玉树、果洛、黄南、海南4个藏族自治州，总面积为39.5万平方公里。
历史上，三江源地区曾是水草丰美、湖泊星罗棋布、野生动物种群繁多的高原草原草甸区，被称为生态“处女地”。然而随着源区植被与湿地生态系统的破坏，水源涵养能力急剧减退，导致三江源中下游广大地区旱涝灾害频繁，并已直接威胁到了长江、黄河流域的生态安全。
如今，三江源地区生态环境已十分脆弱，草场退化与沙化加剧，水土流失日趋严重，源头来水量逐年减少，生物多样性急剧萎缩，生态难民逐年增加。
生态补偿实践
王金南说，国家对三江源生态保护给予了高度重视。2000年，青海省人民政府批准三江源自然保护区为省级自然保护区。2001年，青海省人民政府申报三江源国家级自然保护区，2003年1月获国务院批准。2004年，青海省人民政府组织编制《三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》(以下简称《保护区规划》)，2005年获国务院批准实施。2008年，国务院出台了《关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》，其中明确提出加快建立生态补偿机制，在青海建立三江源国家生态保护综合试验区。在此背景下，2010年青海省提出《三江源国家生态保护综合试验区试验总体方案》(以下简称《试验区方案》)，发布了《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》。2011年11月，国务院批准实施《青海三江源国家生态保护综合试验区总体方案》，进一步推动了三江源生态补偿政策的落实。
王金南介绍，三江源是中华民族的重要生态屏障，国家每年在教育、卫生、农业、就业等方面给予大量财政转移支付，其目的就是保护三江源的生态系统。完整的生态补偿首先是实施《保护区规划》的资金补助。根据《保护区规划》，国家将投资75亿元用于三江源生态保护和建设。显然，这些基于《保护区规划》项目的投资是目前最主要的三江源生态补偿资金。
其次，由于《保护区规划》以及主体功能区综合试点规划的实施，将对三江源4个州的财政收支产生重大影响。对因此产生的减收增支因素，需要通过一般性转移支付制度，进行生态补偿。
预计到今年年底，财政部根据《保护区规划》拨付给三江源生态保护区的资金将达60多亿元。根据《试验区方案》，国家要求三江源生态补偿先行先试，加大生态补偿力度，从去年开始连续3年增加生态补偿资金15亿元。同时，启动《保护区规划》的二期工程方案制定。
生态补偿机制定位和政策目标
王金南介绍，从生态补偿体系来看，三江源生态补偿是国家层面或尺度上的生态补偿。三江源地区的主体功能是保护中华民族的生态屏障、保护三江源源头区的水源涵养功能，整个区域都属于限制和禁止开发区，只有通过生态补偿机制才能维护其生态功能。
从生态补偿类型来看，三江源生态补偿既属于流域生态补偿，又属于自然保护区生态补偿类型。具有明显的江河源头水源涵养区生态补偿特征。
从生态补偿主体来看，三江源生态补偿完全属于政府主导型的生态补偿，而且是中央政府作为主体的纵向生态补偿。
从生态补偿依据来看，三江源生态补偿不可能是完全生态功能服务价值的补偿。还要考虑三江源地区为三江源生态保护付出的直接成本和高标准保护需要的额外追加成本；以及三江源地区为保护生态环境和维护环境质量牺牲的部分发展机会损失或者机会收益。
从生态补偿标准来看，三江源生态补偿标准制定应该实事求是，根据特定的生态保护与建设工程投资、地区社会经济发展水平、公共服务均等化等进行测算。
王金南还强调，鉴于三江源地区的独特生态功能、生态保护主体功能和社会经济发展水平，在制定三江源生态补偿政策时，应充分考虑以下5个方面的关系。
一是生态保护与社会经济发展及改善民生的关系。三江源地区由于独特的生态功能决定了不能采用传统模式来发展经济和改善民生，需要通过政策和机制创新把生态保护的价值体现到经济价值上。争取2020年三江源地区的社会经济发展水平达到全国的平均水平。
二是《保护区规划》和《试验区方案》的关系。《保护区规划》已经实施，实施期限是2005～2020年，其中一期工程2012年到期。为了提高生态补偿效率和避免“重复”补偿，尽管两个规划的实施范围和对象基本相同，但在组织实施、资金安排、政策配套等方面都需要进行协调。
三是生态补偿与扶贫的关系。生态补偿要与扶贫以及农牧民增收、生态移民密切结合，把生态补偿作为当地脱贫的重要手段。
四是政府主导和社会参与的关系。三江源在采用政府主导型的生态补偿机制时，依然可以采用鼓励社会参与甚至是市场主导型的其他生态补偿方式。一些“造血”型的、非资金型的生态补偿方式应该得到鼓励。
五是生态补偿与生态保护绩效的关系。要把生态补偿与地方生态保护的政府责任以及领导考核联系起来。
王金南介绍，在充分依据《保护区规划》和《试验区方案》任务和目标的基础上，坚持生态保护政府主导和社会参与原则，结合地区经济社会发展状况和农牧民生产生活实际，争取用5～10年的时间建立三江源生态补偿政策体系，为三江源生态保护提供一个持续的长效机制，最终实现三江源地区生态持续改善、民生显著提高的目标。
完善《保护区规划》的生态补偿机制
王金南建议尽快对《保护区规划》的实施进行全面评估，针对存在问题及时调整修编规划，完善其生态补偿机制；通过对三江源地区生态补偿政策机制的创新和完善，增加中央财政对三江源地区的财政转移支付，设立三江源生态补偿公益基金；并且培育生态产业，扶持发展生态经济，加大扶贫开发力度。
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