冲破权力樊篱 城市规划走向主动
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刚刚闭幕的中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（简称《建议》），勾勒出未来5年中国经济社会发展的蓝图。“十二五”期间，我国城市建设处于战略机遇期，既有很多发展机遇，又面临诸多挑战。为了充分理解《建议》中有关“十二五”期间城市规划工作的内容，记者日前采访了中国社科院研究员宋迎昌。 现状：城市规划长期被长官意志和商业利益“牵着鼻子走” 宋迎昌告诉记者，大部分城市编制城市规划是因为国家有要求。这种规划体现的是上级政府和行政主管部门的意志，是自上而下进行的被动规划。我国很多城市规划被长官意志和投资商的利益“牵着鼻子走”，随意修改规划的现象屡见不鲜，规划的权威性严重受损。 我国的城市规划是由规划管理部门组织实施的，而影响规划实施效果的政策制定权则分散在多个部门，导致规划实施与政策实施互不关联，互相打架。 “规划是对利益的重新调整。调整后，既有获益者，又有受损者。获益者的超额收益理应交给社会，受损者损失的利益理应得到补偿。遗憾的是，在规划实施过程中，很少有人关注利益受损者。”宋迎昌表示。 原因：三重监督均有漏洞 “目前，规划监督主要有三条渠道：第一条是住房和城乡建设部下派规划督察员进行监督，第二条是地方人大进行监督，第三条是地方党委、政府进行内部监督。住房和城乡建设部与一些省政府共同建立了外派城乡规划督察员制度，派出的城乡规划督察员对城乡规划工作进行监督，及时发现、制止、调查违法违规行为，并依法对其进行处理。”宋迎昌介绍道。 “但这还远远不够。”宋迎昌说。他认为，监督难以到位是当前城市规划问题不断出现的根本原因。 规划实施监督需要专业知识，更需要透明的政务信息。在目前的体制下，虽然规划督察员具备专业知识，但信息不够透明。在错综复杂的规划管理事务中，督察人员难以作出准确的判断，难以改变地方利益格局，更难以对重大规划违法事件作出独立的处理决定。地方人大缺乏专业的规划知识，加之身处其中，监督难以到位。地方党委、政府的内部监督有一定的作用，但自我监督难以杜绝规划实施中的钱权交易行为。 “近年来，一些掌握城市命脉的官员纷纷落马。”宋迎昌说。宋迎昌历数了最近几年我国查处的城市规划腐败大案、要案：2007年，昆明市规划局原局长曾华因收受地产商贿赂近200万元被查处；2008年，重庆市规划系统受贿窝案被查处，重庆市规划局原局长蒋勇，重庆市规划局原总规划师兼副局长梁晓琦，重庆市沙坪坝区规划管理办公室原主任、沙坪坝区规划分局原局长王政，重庆市规划局用地规划管理处原处长、沙坪坝区原副区长陈明等因权钱交易受到法律制裁；2009年，海口市规划局原副局长陈立奇、海口市规划局原总规划师王小山、海口市国土局土地利用科原科长杨冬珠、海口市财政局国库支付局原副局长王力等人因滥用职权、以权谋私受到处罚…… 横向：逐步实现“三规合一” “应该打破各部门各自为政、自我规划的局面，从根本上解决规划种类太多的问题，形成覆盖城乡、体系完善的大规划格局，将部门规划纳入大规划体系。”宋迎昌建议。他认为，这种大规划格局可以有效避免规划自相矛盾、利益错综复杂、政出多门等现象。 “在这种格局的基础上，要逐步实现‘三规合一’。”宋迎昌说。宋迎昌提到的“三规”指住房和城乡建设系统的城乡规划、国土资源系统的土地利用规划和国家发改委的国民经济与社会发展规划。“上述‘三规’是目前影响我国城乡经济和社会发展最重要的规划。其中，国民经济和社会发展规划是项目立项的依据，土地利用规划是项目用地的依据，城乡规划是项目设计和开工建设的依据。可以说，任何项目的落地都离不开这‘三规’。然而，令人遗憾的是，目前‘三规’并未实现无缝对接，在规划实施过程中常常出现漏洞，既耽误项目审批时间，又给不法投资商提供了貌似合法的借口。”宋迎昌表示。他认为，要以“三规合一”为最终目标，努力实现规划一张图、审批一支笔的目标，提高行政效率。 纵向：逐步收回规划权 在我国，通常由地方政府出资聘请有规划资质的规划设计研究院为当地编制城市规划。这样做的弊端显而易见。地方政府通过出资影响规划方案制订，规划人员难免将地方政府领导的意志引入规划方案。多数有时候，这样的规划并不符合科学发展观的要求，不符合上级政府的要求，也不符合当地居民的要求。与地方政府所处的强势地位相比，规划设计研究单位明显处于弱势地位，很容易被地方政府的意志左右。由于规划被地方政府操纵，当地方政府人事变动或规划方案与地方政府领导的意图不符时，地方政府领导常常要求修改规划，破坏了规划的延续性。 “很显然，要改变这种现状，必须从规划编制体制入手，收回规划编制权。”宋迎昌说。他认为，具体的操作步骤应该是：中央政府出资组织编制直辖市的城市规划和跨省、自治区的区域规划，省、自治区政府出资组织编制市、县规划，市、县政府出资组织编制乡镇规划。这样做的目的是保持规划的中立性，使规划免受当地政府的影响。 制衡：实现规划、管理与监督分离 目前的城市规划管理体制是：规划编制由地方城市规划管理局负责，规划审批也由地方城市规划管理局负责，规划监督由地方人大负责，规划实施监督由中央派往地方的规划督察员负责。总的来说，规划编制组织与规划管理审批一体化虽然提高了办事效率，但难以有效杜绝暗箱操作和钱权交易行为。规划权力过于集中，规划信息不透明，规划监督乏力，对城市规划缺乏有效的制约。 宋迎昌表示，要健全规划管理机制，努力实现规划编制、规划项目审批与规划监督的分离。“上级政府收回规划编制权和规划监督权，地方政府保留规划项目审批权。也就是说，上级政府要成立专门的规划编制组织机构，负责地方的规划编制工作；地方政府城市规划管理局要撤销同级的城市规划机构，集中精力负责规划项目实施；上级政府要收回城市规划监督权，成立专门机构负责对地方政府进行规划实施监督评估，像公布国民经济社会发展情况一样，逐年评估地方政府的城市规划实施情况，向地方人大和全社会公布，并将评估结果作为评价地方政府依法行政水平的重要依据。”宋迎昌说。 “同时，我们应加强舆论监督，增加规划的透明度。规划是对利益的重新调整，必然涉及社会组织和公民的利益。要广开言路，注重民意，保障公民的知情权和参与权。希望更多的社会组织和公民参与有关城市规划的讨论，参与城市规划方案的制订。”宋迎昌说。 |
