云南省加快实施城镇化战略的思考

　　城镇化是经济社会发展的客观要求和必然趋势，是云南省建设绿色经济强省、民族文化强省和中国向西南开放的桥头堡，全面建设小康社会的基本途径和必由之路。加快城镇化建设，对于缓解产能过剩压力，在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置，实现以工促农、以城带乡，具有重大意义。

　　云南城镇化的现状及形势

　　多年来，中共云南省委、省人民政府始终高度重视城镇化工作，把统筹城乡发展、加快城镇化进程作为主导战略来抓，制定和实施一系列加快城镇化进程、推动社会经济又好又快发展的政策措施，有力地推进了城镇化进程。

　　——城镇化发展的现状。截至2009年底，云南省城镇化水平为34%（全国城镇化率46%），建成区面积为2045平方公里（其中小城镇是845平方公里）；初步形成1个特大城市（昆明）、1个大城市（曲靖市麒麟区，2009年底城镇人口已超过50万，达到53万）、3个中等城市、12个小城市、108个县城、1175个小城镇组成的城镇体系。

　　——城镇化发展的特点。云南的城镇化水平低；城市数量少、结构不合理；城镇发展东西差异大，发展不平衡；特色不突出、功能不合理；基础设施薄弱；缺乏产业支撑；城镇化进程以流动就业为主要形式。

　　——城镇化发展的机遇。云南省正处于城镇化加速期；处于城乡关系一体化快速融合的时期；建设中国向西南开放的桥头堡；中央继续加大西部大开发的力度。

　　——城镇化发展的条件。云南地理位置特殊，国际交流合作的外部拉动力强；资源富集，经济后发力强；各级党委、政府重视，城镇发展保障力强；城镇化的市政设施建设还有较大的潜力。

　　加快城镇化进程的重要性和紧迫性

　　中央要求，把统筹城乡区域协调发展与推进城镇化结合起来，大力拓展新的发展空间。中共云南省委八届八次全委会特别强调加快城镇化进程对云南经济社会发展具有的重大意义，把推进城乡协调发展、实施城镇化战略作为改变云南落后状况、实现经济腾飞的必然选择。必须坚定不移地实施城镇化战略，加快推进全省城镇化进程，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、区域协调、文化繁荣、社会和谐的云南城镇发展新格局。

　　加快城镇化进程是一举多得的选择。一是能为大中城市的房地产投资降温。把资金吸引到农村小城镇，既能推进小城镇的建设，又能利用城镇建设继续发挥房地产在拉动GDP增长中的作用，发挥房地产业与众多的产业相关联的特点，保持经济稳定增长。二是能推进新农村建设。一部分先富起来的农民迁移到小城镇，使得人多地少矛盾有所缓解，土地流转和规模经营成为可能。三是能拉动内需、启动农村消费。城镇建设，可促进电力、交通、供水等基础设施建设，促进房地产等行业的发展，拉动经济增长。农民在家用电器、交通工具、住房、教育、医疗、文化生活等方面的消费，很大程度上依赖城镇提供的消费环境和消费条件。加快农村城镇化进程，还能孵化出更多的消费量，带动基础设施、旅游设施、公共服务业建设，带动城镇工业、建筑材料、交通运输、商业餐饮、文化消费发展。四是可以有效缩小地区差别、城乡差别，有利于增进民族团结。总之，加快城镇化进程，将进一步促进经济结构调整和经济发展方式转变，有效扩大城镇就业，加快农业劳动力的转移，开辟农民增收渠道，给云南省经济社会发展带来一系列积极的新变化。

　　加快城镇化进程能够有效保护耕地资源。大量建设廉价的供应普通民众的城镇住房，从而加速城市化发展，进而促进整个国家的经济发展和社会进步。农村人口在城镇流动就业，可以利用城区内部和城乡接合部农村集体经济组织闲置的住房资源。有序地促进外来农民工进城定居，也可以考虑更多地采用租房的方式，低成本地进入城镇，而不一定一开始就采用提供经济适用房和廉租房的办法。

　　加快城镇化进程能够形成人口集聚效应。城镇建设目标分根本性与阶段性，所谓城镇建设的根本性目标，就是不管哪个城镇，不管什么时期，也不管处于什么建设阶段，都要把吸引农村人口向城镇集中作为城镇建设的根本性目标。根本目的是集中人口居住，最大限度地吸引农民到这里安家落户。所谓城镇建设的阶段性目标，是指在不同的基础条件下、不同的时期，不同的城镇有不同的建设与发展目标。比如，有的是完成旧城镇改造任务，有的是搞好“几通一平”，有的是建设安居工程，还有的是抓好基础建设、解决绿化环卫问题，等等。阶段性目标体现的是个性、特性与差异性，是促进小城镇健康发展不可缺少的内容，也是比较容易明确和做到的事情。

　　加快城镇化进程能够推动小城镇发展。小城镇是城镇化和新农村建设的最佳结合点，对于解决农民融入城镇具备四个优势。一是地理优势。在农村附近的小城镇就业，交通成本低，工作和家庭可以两头兼顾。二是门槛低的优势。小城镇没有严格的户籍限制，没有高房价，没有高昂的生活消费。在小城镇买房，有相对稳定的生活来源，就可以把自己变为城里人；或者没有购房，租房成本也不算太高。三是产业优势。农民就近转移到小城镇，由于了解产品，掌握技能，熟悉市场，可以在农产品销售、加工等领域寻求发展。四是人文优势。农民就近向小城镇流动、迁徙，因为地域相近，语言相通，风俗习惯相似，生活方式相差不远，小城镇的居民能够把他们当作本地人看待，农民自身归属感和认同感更强，与小城镇没有太大的心理距离，可以更快更好地实现文化层面的融合。

　　加快小城镇发展是社会主义新农村建设的基本方向。人口流动促进我国经济结构调整和经济发展方式转变，有效地推进社会主义新农村建设和城市化进程。据统计，目前我国农民的收入有17%来自劳务收入，而农民收入增长的41.8%依靠外出务工。农民工已成为推动农村产业结构调整、繁荣农村经济，提高农村生产力水平的重要力量。解决好“三农”问题仍然是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务。加快小城镇发展，对于改善农村基础设施，带动城镇化，发展乡镇企业和壮大县域经济，带动农业增效和农民增收，有着十分重要的作用。

　　加快实施城镇化战略的基本思路

　　加快城镇化步伐，需要经济发展来推动，需要政策制度来促动，更需要科学的城镇化思路来指引。云南省加快城镇化进程，应该实施好“六个层次”发展战略，重点推进城市群和特色小镇建设，兼顾发展的速度与质量、规模与效率，努力走出一条符合云南省情、具有云南特色的城镇化路子。

　　实施好“六个层次”发展战略。针对缺乏大城市、中等城市数量偏少、小城市规模小、功能不全的问题，云南省委、省政府提出“六个层次”城镇体系发展战略，即推动现代新昆明—滇中、滇东、滇西、滇南四个次区域中心城市—州市所在地和设市城市—重点县城—边境口岸城镇—小城镇6个层次的城镇体系建设，形成大中小城市和小城镇协调发展、空间分布合理、功能完善、特色鲜明并覆盖全省的网状城镇发展体系。按照“统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小”的原则和“做强大城市、做优中小城市、做特乡镇、做美农村”的要求，加快提升新昆明建设发展水平，积极推进区域中心城市建设，高度重视小城市和小城镇发展。“六个层次”的城镇建设体系和原则、要求，既突出重点、又统筹兼顾，既强调特色、又追求互补，具有很强的科学性和指导性。

　　实施城镇化战略的近期工作重点。云南省城镇化战略的近期重点是：大力实施城市群和特色小镇推进战术，即抓两头放中间，大力促进乡村人口与社会生产要素向城市群和特色小镇集中；中小城市和县城继续以垃圾、污水处理设施建设为主，形成大中小城市及小城镇的有机结合。

　　——以小城镇为节点，实施好滇中城市群发展规划。滇中城市群由昆明市、曲靖市、玉溪市和楚雄彝族自治州四个州市组成，滇中城市群已成为云南省交通最便捷、经济最发达的区域，集中了全省70%以上的工业生产能力和90%以上的大中型企业，GDP总量接近全省的60%。之所以要打造滇中城市群，是因为云南发展需要一个领军的发展极。计划分成三个阶段逐步打造滇中城市群。第一个阶段是雏形期。主要依靠政府培育都市圈成长的基础要素，用行政的手段帮助欠发达地区克服市场劣势，培育市场自我发展能力，最终获得平等进行市场竞争的能力。第二阶段是成长期。成长期的都市圈重在发展。以昆明为中心周围约150平方公里的地区将着力培育成熟的市场，通过构建区域基础设施网络引导城乡建设，调整产业布局，促进各种生产要素加快流动。第三阶段是成熟期。该阶段重在调整与经济社会发展相关基础设施建设布局，以及加强开发建设空间、开发利用国土资源和保护生态环境等工作。发展滇中城市群的关键是提升连接城市的小城镇。城市群是不同类型城镇特色经济发展的结果，而不是依靠行政力量推动大城市空间扩张的过程。因此，发展城市群，关键是提升连接城市的小城镇，或者通过城市经济的外溢，或者通过小城镇特色经济的发展，最终形成更大的集聚效应。

　　——抓好150个特色小镇建设。加快特色小镇建设步伐，是推进城镇化的重要内容。在60个旅游小镇的基础上，扶持150个现代农业型、工业型、商贸流通型、口岸贸易型等特色小城镇加快建设，推进城乡经济社会协调发展；采取资金、技术、建设用地、非农产业、劳动力等各种生产要素相对集中的政策；贯彻“政府引导、市场运作，发挥优势、突出特色，统筹城乡、群众受益”的方针；以特色建镇，以特色立镇，以特色兴镇，实施特色带动；以规划为先导，以功能优化为内涵，以特色产业发展为路子，以配套市政公用设施建设为重点，以改善人居环境和投资环境为侧重点；因地制宜、分类指导，分类建设；有机结合城镇化发展和新农村建设发展的需求，使特色小镇成为繁荣县域经济的新亮点。

　　——继续抓好城镇污水垃圾处理设施建设。城镇污水垃圾处理设施建设，是保护“七彩云南”、实现生态立省的重大举措。目前，全省规划建设的248个污水垃圾处理设施项目，已有208个完成前期工作，开工建设197个。预计到今年年底，有91个投入试运行，全省城镇污水处理率达到70%以上，生活垃圾无害化处理率达到70%以上。

　　加快实施城镇化战略的对策建议

　　坚定不移地走特色化道路。特色是城镇品质和魅力所在，云南的城镇建设应展示悠久的历史文化和绚丽多彩的民族文化，充分考虑和尊重城市的自然地理景观、历史文化传统和地域风俗特点，讲求品位，体现风格，延续文化，着力营造富有特色的城镇风格。“彩云之南”——云南，历来被外界称为“神奇的秘境”，孕育了特殊的自然和人文环境，呈现出自然条件的多样性、民族构成的复杂性、文化特质的多元性。丰富的历史、民族文化，是城镇建设的宝贵财富。如何分析、利用这些资源，打造具有云南特色的城镇，并以特色城镇为依托，发展特色文化、特色经济，开创云南特色的城镇发展之路，增强云南的综合竞争力，避免与其他省区在结构上趋同和低水平重复建设，是我省加快推进城镇化进程首先要解决的问题。

　　突出抓好城市群和小城镇建设。要在经济增长极理论指导下，促使一批特色小城镇成为城市群经济发展强有力的增长极。增长极理论的中心思想是：在区域经济的发展过程中，经济增长不会同时出现在所有的地方，总是首先在少数区位条件优越的点上不断发展成为经济增长中心。这种增长极的形成，一般需要具有历史、技术、资源优势等方面的条件。因此，云南的城市群以滇中城市群为主，形成滇中、滇东北、滇西、滇西北、滇西南、滇东南六个城市群。小城镇应通过突出特色，扶优扶强，促使资源要素向中心镇集聚，充分发挥特色小镇的“增长极”作用，使之成为县域发展的副中心，在带动与辐射农村经济和社会发展中发挥更大的作用，并在一定程度上降低农村人口盲目流入大中城市的风险和成本，推动小城镇发展由量的扩张阶段进入质的提高阶段，形成多个增长极，实现城乡高层次的协调发展。

　　兼顾城镇化发展的速度和质量。当前，推进城镇化最为突出的问题是我国城镇化没有完成人口的彻底转变，城镇人口中还包括大量的进城农民工，他们在城市里并没有真正安家落户，城镇社会福利没有普遍惠及这些流动人口，农民工的社会福利仍然存在缺失。因此，在严格意义上，这些流动的进城农民工并不算城镇人口。云南省在保持2%城镇化进程的同时，要关注城镇化质量，加大社会福利体制改革力度，改善农民工公共服务，促进进城农民工向市民转变，建立与城镇化相适应的城镇管理体制。

　　合理规划城镇规模。一般地讲，建立一套比较完善的供5万～10万人口生活的城镇基础设施，需要3亿元以上人民币。因此，从技术经济角度以及行为心理和社会学因素考虑，人口为5万～7万和10万～20万是中小城市的两个最佳规模。大力发展中小城市，控制（或限制）大城市及特大城市的发展，是今后相当长时期内的一项基本战略。一般来说，小城镇人口规模大于2万时，小城镇的集聚效应开始形成。超过5万人则可以对周边若干乡镇经济和社会起到明显的辐射和带动作用。所以，发展城市群，要注意从实际出发，量力而行，合理确定建设规模和建设速度，大中小城市要协调发展，依据各自优势形成特色和竞争优势。

　　构筑产业支撑体系，大力发展非农经济。一是努力培育支柱产业，增强发展后劲。整合和优化资源，巩固小城镇传统产业；引进和扶持新兴产业，全力打造有核心竞争力的支撑产业；发展科技型企业。二是加强生态环境保护，大力发展绿色经济。生态是云南省的核心竞争力。随着小城镇劳动密集型加工业和服务类经济的发展，未来将有更多的农村富余劳动力和人口需要转移到小城镇集聚。因此，小城镇的发展必须注意对生态环境的保护，大力发展绿色经济。

　　探索集体土地用地制度改革，为农民工进城定居创造条件。允许城镇政府探索集体建设用地使用权的改革模式，比如探索“宅基地换房”、“农村集体建设用地减少和城镇建设用地增加挂钩”；允许农村集体经济组织和农民在集体建设用地和宅基地建设农民工住宅，出租或者转让给农民工使用；划拨一部分用地指标，重点解决农民工返乡创业的小城镇用地问题。允许已经进城定居和落户的农民有偿转让在原农村的宅基地和承包地，转让对象在集体经济组织内部成员优先的前提下，可超出原集体经济组织范围；允许城镇居民到农村合作开发和长期租赁承包地、宅基地以及农村住房，鼓励城乡要素的双向流动。

　　改革户籍制度，增加城镇人口。增强人口凝聚性，关键在于政策要符合实际。为了使农村人口有效地向小城镇集中，实现农村城市化，应该尽快解决以下几个问题。一是解除相关政策与户籍制度的捆绑，让城乡居民共享改革成果。云南省已几次发文，大胆改革户籍登记和管理制度，但人们对户籍制度还有很多意见，根本原因是户籍制度捆绑很多不该具有的职能。目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面，其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。二是改革农村集体财产拥有方式，允许农民将其拥有的已经量化的集体财产变现流动，或者保留其迁移户口后的分红权利。这实际上是维护农民自身劳动成果，充分调动农民积极性的一种改革措施。三是正确处理进入城镇的农民与承包地的关系，如果农民有要求，就保留其迁移户口后对土地的承包权利。这样，进入城镇的农民就不会有后顾之忧，一旦在城镇的非农产业遇到挫折，可以照常有饭吃。这样，农民进入城镇的积极性就会比较高，当然也可以鼓励他们有偿转让承包地，把分散的土地向种田能手集中。四是改革农民的宅基地使用办法。农民进入小城镇首先要解决住的问题，而宅基地是一项比较大的支出负担，这也在一定程度上影响着农民进入城镇的积极性。解决的办法，可以考虑以县为单位，统一掌握使用部分农民住宅用地指标，允许进入城镇的农民利用原有宅基地按一定折算标准置换城镇住宅用地，以减轻进入城镇的农民的压力，促使他们积极向城镇迁移。