温州城市管理模式的实践与探索

　　有学者预言，21世纪是城市的世纪，更是大都市区的世纪。对于即将进入城市化社会的中国而言，大都市区化即将成为下阶段中国城市化进程的主旋律。《浙江省城镇体系规划（2008-2020）》确立了省内四大都市区（即杭州、宁波、温州和金华-义务都市区），温州都市区是其中之一。早在2006年，获浙江省政府批准的《温州市城市总体规划（2003-2020）》就提出“一主二辅五组团”的温州大都市区规划，并将“形成具有现代化水平的温州都市区”作为温州城市发展总目标之一，这在全国来说都是领先的。最近，中共温州市委更将温州大都市区建设确立为温州发展“五大战略”之一，并提出温州的目标定位是宜商宜居的现代化大都市。大都市区建设对于温州推进城市化，实现城乡协调发展，参建长三角和海西区有着重大战略意义。

　　大都市区建设是一个复杂的系统工程，它要求有与之相适应的大都市区治理模式和配套措施。城市管理是大都市区建设中不可或缺的，它的基本使命是有效提供城市公共产品和公共服务，满足市民的公共需求，提升城市综合竞争力，促进城市可持续发展。面对温州大都市区建设，温州城市管理体系需要改革、整合、提升，以适应新的建设和发展需要。

　　一、温州城市管理存在的不足和问题

　　《温州市城市总体规划2003-2020》提出了温州远景发展目标，其中提出，要在城市的管理和运营方面成为国内的典范，创造“新的温州模式”。但温州城市管理水平还较为落后，要实现这一远景目标还任重道远。

　　（一）温州城市管理模式仍是传统模式

　　在传统城市管理模式下，政府部门为单一管理主体，社会和公民参与度低；管理职责部门多头，职能交叉，权责不清，财权事权不对称；管理方式粗放，采用突击管理和运动式管理；管理信息分散，共享度低；管理效果不理想，效率较低。这种传统管理模式，不能有效满足市民日益增长的需求，对城市发展的适应性也较差。温州2002年3月成立城市管理行政执法局开展了相对集中行政处罚权工作，2008年还提出了在“两级政府、三级管理、四级服务”的城市建设管理框架下，形成现代都市建设管理体制。通过多年实践，温州城市管理水平有了一定程度的提高，但目前总体仍处于传统城市管理模式下，改革后的“两级政府，三级管理”的城市管理体制也仍然没有摆脱单层制大都市政府的模式。

　　（二）温州城市管理条件先天不足

　　一是民营经济低小散的发展格局带来的负外部性。这些负外部性包括工业“三废”造成的环境污染难以监控，“三合一”厂房和违章建筑“遍地开花”，沿街作坊店铺、占道经营摊点、户外广告散乱无序等等。另外市场规制过度放松，一些准公共物品由个私经济提供且形成市场垄断，如菜场摊位、出租车运营权卖给私人，产生转租导致价格偏高现象，给“黑的”、流动摊贩等留下生存空间。二是温州大都市郊区化的负面影响。随着工业化和城市化的推进，温州大都市郊区化进程加快，但郊区与中心城区的发展不协调，新城和工业区配套设施跟不上。特别是没有安置宿舍，大量外来务工者租用周边民房或违章建筑，甚至形成棚户区。还有一批人员涌向“城中村”，造成“城中村”违章建筑严重、社会问题多、改造阻力大且推进缓慢。三是规划短视和规划不落实遗留的病根。点式开发造成市政公用设施不配套以及遗留的边角地很多成为闲置地、废弃地、垃圾堆放点、棚屋区（据不完全统计，仅鹿城区遗留下的边角地和长期征而未用的闲置地就达300余亩）。绿化面积缩水和公共配套设施被挤占，地下管网不配套、布局不合理，停车场（库）、农贸市场、垃圾中转站和公厕数量偏少。四是市民素质教育历史欠账。市民荣辱观和公共道德失位或迷失，公共行为监管缺失，随地吐痰、随地方便、闯红灯、乱穿马路、不按秩序上下车、乱扔乱倒垃圾、高空抛物、公共场合大声喧哗、违禁吸烟等等不文明现象履见不鲜。五是城市管理历史投入严重不足。城市管理理念上长期处于“先发展后治理”、“先建设后管理”状态，城市管理意识不强、标准不高，用于城市管理的经费一直偏少，管理队伍建设落后。

　　（三）温州城市管理中诸多问题已形成难解的症结

　　一是治污防污难。从温瑞塘河综合整治可以看出，要想在源头上防止工业污染、养殖业污染、生活垃圾污染、建筑泥浆入河，清运河道垃圾，改善河道水质，需要有长期大量人力物力的投入。环境污染是多方面的，除了水污染外，市民反映较多的臭气、汽车尾气、油烟、嗓音、扬尘等等，都需要防治，特别是控制二氧化碳等温室气体排放量，这些都需要有大量的投入。二是市容环境卫生治理难。垃圾乱倒乱堆现象比较突出，主城区道垃圾堆放量保守统计有13万方，仅鹿城区2009年清理卫生死角约1600处，清运各类垃圾约2万方，一些围墙内、河道边、旧生活区、城中村、城乡结合部垃圾遍地、污水横流，城市道路、绿化带、背街小巷甚至公园内常见垃圾、污水、痰渍，沿街商户乱倒污水、乱排油污，菜市场和流动摊贩残留的垃圾污水散发腥臭气味，卫生死角点多难治，甚至很多垃圾桶都成了一个个卫生死角，小广告在墙壁、卷帘门、电线杆、居民楼上到处可见等等。这些市容环境卫生问题要想彻底治理，也需要有大量的投入。三是拆除违法建筑难。据统计，从2001年始，温州市持续8年开展拆违行动，每年拆违量都达100万平方米，耗资巨大，如以每平方建筑成本200元、拆除费15元计，至今共耗费17.2亿元。拆违的阻力大，牵涉民众的财产金额大，处理不好容易造成社会问题，一些基层部门存在怕事畏难情绪，甚至还有有意包庇和参与违建的，拆了建、建了拆的恶性事件也多有发生。同时执法程序要求越来越严格，执法成本也越来越高。拆违难，越来越演绎成民众与政府的博弈问题。四是交通秩序管理难。非法营运车辆管制问题抬头，长途汽车站周边、城郊地段大批“摩的”屡禁不止，无证无牌三轮车数量庞大（目前城区合法营运三轮车1457辆，每年交警查扣的无证无牌三轮车有上万辆），残疾人营运车死灰复燃，其他非法营运的地下客、货运车也难以扼制。行车难、停车难问题日益突出，温州2009年7月底城市汽车保有量57.9万辆，近4年每年新增约8万辆，2009年前10个月新增超10万辆，市区道路和停车库、停车泊位等静态交通设施压力日益增加，非机动车道、专用车道和社区绿地被挤占，交通护栏等交通设施不齐全，乱收停车费问题难以治理。路面交通混乱，常见机动车乱行车、乱停车，三轮车、电动自行车、自行车、人力车等非机动车混杂在机动车之间，行人乱穿马路等现象。这些难题，要么与经济利益相纠结，要么根植于市民陋习之上，大多积重难返，成为一个个难解的症结，给城市管理带来很大的压力。针对这些症结，温州市政府开展城市环境“四大整治”，由于人力物力有限，多采用点状治理并期望以点带面，整治工作中出现了“按下葫芦浮起瓢”、“整治-反弹-再整治”现象，整治成果的巩固和长效管理机制的建设需要做大量：正作。