功能区土地政策要实现“一省一策”

　　土地利用和管理政策，在各类功能区的形成和发展过程中将扮演关键的角色

　　土地是一切空间开发活动的承载体，国土空间格局的形成和优化，最终要通过土地利用方式来体现。《全国主体功能区规划》的颁布实施为实施土地差别化政策提供了重要平台。主体功能区战略与土地政策间关系紧密，二者相互作用，共同促进经济发展方式转变，推动国民经济全面、协调、可持续发展。

　　按照国家区域发展战略和规划要求，充分利用部省合作平台，对不同区域实行有区别的支持政策。国土资源部先后与东中西多个省(区、市)签订部省合作协议，以部省协议为平台，以规划、计划、审批、供地等为手段，因地制宜，“一省一策”实施差别化的土地管理政策，开展土地管理制度改革，推动主体功能区建设。

　　优化开发区重在转方式

　　国家优化开发区域的人口和经济密度大，是带动全国经济社会发展、在更高层次上参与国际分工、提升国家竞争力的重要区域，主要包括环渤海、长三角、珠三角等区域。

　　优化开发区域的土地利用存在三个突出问题：土地开发利用强度过高，建设用地比例过大，自然状态下的土地资源消耗过快；土地资源利用空间布局不合理，结构有待优化，工业用地过多，土地资源开发利用效益有待进一步提高；人多地少，土地资源稀缺程度高，土地后备资源不足。

　　在具体的土地政策上，调整各类土地开发利用的结构比例，优化利用的空间布局；严格控制区域内建设用地总量的继续增加，减量供应新增建设用地，加强存量建设用地的二次开发；强化土地生态环境保护的约束，以生产和生态双重要求加强耕地保护，开展高标准基本农田建设。

　　按照这一政策，国土资源部先后与天津、浙江、广东、上海签订省(市)部合作协议，支持优化开发区域率先调整转变土地利用方式，开展“三旧改造”，存量建设用地更新等为中心的集约节约用地试点，促进这些区域落实优化开发功能，调整优化经济结构，加快转变经济发展方式。

　　严控建设用地增量，调整建设用地布局和结构。控制建设用地总规模，严格限制新增用地；引导城镇用地布局优化和结构调整。优先保障廉租住房、经济适用住房及普通住宅建设用地；整合优化交通、能源、水利等基础设施用地；合理拓展建设用地新空间。积极引导城乡建设向地上、地下发展，优先使用未利用地，加强滩涂的开发利用。

　　其次，全面推动存量挖潜，节约与集约并重利用建设用地。按照“严控总量、盘活存量、减少增量、稳定流量”的原则，建立盘活存量建设用地的机制，大力开展拆旧建新，充分利用发挥存量建设用地效益，增加建设用地“流量”。

　　其三，发挥耕地的多重功能，创新耕地保护激励机制。开展耕地分类分级保护和有偿保护试点，对参与耕地保护的农户和集体经济组织给予补贴，形成耕地分类分级激励保护机制。

　　其四，防治耕地污染，保护土地生态环境。切实加大耕地污染的防治力度。保留城市间开敞的绿色空间，保护好水系、林网、自然文化遗产等用地，促进区域生态环境改善。

　　其五，加快农村土地制度改革，促进城乡一体化建设。探索农村集体建设用地所有权实现形式，土地使用权特别是建设用地使用权的流转方式和途径。建立城乡统一的土地交易市场，实现“两种所有权，同一市场”，探索国家、集体、个人的土地利益分配机制，将集体土地收益反哺于农村。

　　重点开发区保障用地需求

　　重点开发区域的土地利用主要存在三个特点：一是土地资源需求量增大，城镇建设、基础设施完善、产业承接、人口转移等建设项目，均需大量建设用地，这将进一步加剧土地的供需矛盾。

　　二是耕地保护难度加大。随着重点开发区建设的全面推进，区内用地供需矛盾将进一步加剧，将耕地转换为建设用地将成为重要选择，这必然加大耕地保护的难度。

　　三是土地集约利用处于“S”型的过渡期。重点开发区处于城市化加速期，其对应的土地集约利用水平为低集约度到高集约度的过渡期，集约利用水平相对较低。但随着工业化、城市化的推进，土地集约利用水平也将逐步提高。

　　根据以上特点，对重点开发区域采取的土地差别化政策主要包括以下方面：

　　首先，扩大建设用地规模，增加年度用地指标。通过规划、计划等手段，适当增加建设用地规模和新增建设用地指标，扩大建设用地供给，有效保障重点开发区城镇建设、人口集聚和经济发展、基础设施建设等用地需求，促进重点开发区域支柱产业的培育和经济总量的提升，进一步提高人口和经济集聚能力。

　　对海西经济区的重大基础设施建设，优先安排用地计划指标、建设用地预审。另外，在编制全国土地利用计划时，积极支持国家规划中的中原城市群、武汉城市圈、长株潭城市群的重大基础设施建设等。

　　根据安徽皖江城市带示范区承接产业转移需要，在新增建设用地计划指标安排上适当予以增加；另外，对云南省符合国家产业政策和供地政策的重大旅游产业项目，在新增建设用地计划指标安排上予以倾斜。

　　同时，实施节约优先的用地政策，奠定集约利用基础。创新耕地保护机制，着重耕地的建设性保护。从责任目标考核、经济激励等方面，支持地方创新耕地保护新机制；实施耕地保护重大工程项目，例如，湖北省“双百万”土地整理重点工程、湖南环洞庭湖基本农田建设重大工程等；支持建立耕地保护基金。